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2013年11月26日15:34 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

激活15億畝農(nóng)村土地

嚴躍進認為，十八屆三中全會在土地制度改革上的魄力，首先體現(xiàn)在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

根據(jù)我國的土地管理法等相關(guān)法規(guī)，我國土地分為農(nóng)村集體土地和城市國有土地，其中農(nóng)村集體土地又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，而建設(shè)用地又分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類，其中，農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地主要指宅基地。

根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年) 》，到2010年全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為2488萬公頃，其中城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地848萬公頃。據(jù)專家介紹，城鄉(xiāng)建設(shè)用地可分為城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類。由此可估算出，2010年我國農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬公頃，即2.46億畝。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田告訴《中國經(jīng)濟周刊》，土地是農(nóng)民最大的資產(chǎn)，但過去農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地一直無法上市交易，不能與國有土地享有平等權(quán)益，這不僅損害了農(nóng)民的權(quán)利，屢屢造成征地矛盾，引發(fā)了一系列的拆遷沖突，而且造成了高地價、高房價和經(jīng)濟過度依賴房地產(chǎn)業(yè)的問題。

安徽財經(jīng)大學中國合作社研究院副院長唐敏表示，正因為如此，十七屆三中全會提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！?/p>

嚴躍進向《中國經(jīng)濟周刊》表示，相比于十七屆三中全會的提法，十八屆三中全會將“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”這一思路進一步深化，一是去掉了“逐步”兩個字，二是明確提出了“實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，比之前籠統(tǒng)的提法“與國有土地享有平等權(quán)益”更加具體、更有針對性。

在嚴躍進看來，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，將改變過去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地市場格局。長期以來，國有土地承擔了城市建設(shè)用地的供應(yīng)等功能，但面臨數(shù)量減少且日益觸碰18億畝耕地的紅線；而農(nóng)村集體用地則面臨著僵硬、未盤活的狀態(tài)。盤活農(nóng)村集體用地、彌補國有建設(shè)用地不足并形成統(tǒng)一的用地市場，已是時代所趨，這將加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的繼續(xù)深化步伐。同時，在不改變耕地數(shù)量等前提下，土地資源的利用程度將提高，并能實現(xiàn)土地價值的最大化。此外，這對于房地產(chǎn)市場和推進新型城鎮(zhèn)化也是極大的利好消息。

鄭風田告訴《中國經(jīng)濟周刊》，目前在農(nóng)民的整體收入中，來自財產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，這和農(nóng)民擁有的巨量財產(chǎn)其實是不相適應(yīng)的。全國2.46億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經(jīng)營性建設(shè)用地。這個巨大的土地資產(chǎn)，目前基本上處于沉睡狀態(tài)，還沒有給農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入。暫且不論宅基地，僅0.5億畝（300多億平方米）的經(jīng)營性建設(shè)用地，就足以對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生巨大的沖擊。

國土部公報顯示，2012年我國住宅用地供應(yīng)量為11.08萬公頃（11.08億平方米）。這意味著，理論上，僅農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就足以滿足房地產(chǎn)住宅用地30年的供應(yīng)。

據(jù)國土部公布，2012年全國土地出讓面積和合同成交價款分別為32.28萬公頃和2.69萬億元，每畝的價格約為56萬元，據(jù)此測算，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場后，2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地價格或高達130多萬億元。

鄭風田表示，如果允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市，必將喚起沉睡的巨量資本，給農(nóng)村及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來無窮的想象力。

此外，《決定》對于宅基地及農(nóng)民住房也提出了具體改革任務(wù)，即保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。

記者了解到，11月12日，在十八屆三中全會閉幕當天，安徽省下發(fā)了《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》，其中提出了“建立宅基地退出補償激勵機制。建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宅基地的制度”。對此，分析人士指出，這不排除可能增加集體建設(shè)用地的供應(yīng)面積，比如通過宅基地騰退，將多余出來的宅基地進行流轉(zhuǎn)。

此外，據(jù)新華社報道，截至2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%。以此計算，截至2011年上半年全國承包耕地面積為12.77億畝。據(jù)鄭風田介紹，目前國內(nèi)部分試點地區(qū)每畝耕地一年可抵押貸款近千元，這一價格并不算高。照此計算，即便不包括農(nóng)民承包的林地、草地，僅農(nóng)民承包的耕地一項，每年將撬動1.3萬億元的資金。

農(nóng)地入市，農(nóng)民、政府權(quán)益如何分配

不過，對于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場這一改革任務(wù)，有專家表達了自己的擔憂。嚴躍進認為，最大的難點在于，這將打破地方政府壟斷土地交易收益的現(xiàn)狀。

據(jù)記者了解，十七屆三中全會以來，土地流轉(zhuǎn)在部分地方已經(jīng)轟轟烈烈展開，如河北、安徽等地均表現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市交易方面，各地鮮見試點。專家表示，這或許和地方政府的“土地財政”有很大的關(guān)系。

近年來，我國實行嚴格的征地制度，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地要上市交易，必須由地方政府先征收為國有土地后才能交易，地方政府從農(nóng)民集體手中低價買地，轉(zhuǎn)手再高價賣給開發(fā)商，賺得了巨大的價差。

國家統(tǒng)計局和國土部公布的信息顯示，最近幾年，我國每年的土地成交額都在兩三萬億元。鄭風田表示，從最近10年來看，地方政府所賺取的土地差價超過10萬億元。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副教授仝志輝向《中國經(jīng)濟周刊》表示，如果現(xiàn)在一下子放開市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，地方政府能愿意嗎？畢竟地方政府普遍都面臨財政短缺與地方債高懸的問題，有些地方政府甚至依靠賣地過日子。

湖北省隨州市的一位副鎮(zhèn)長告訴《中國經(jīng)濟周刊》，目前自己所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入，僅僅能維持基本開支，財政資金時刻都捉襟見肘?，F(xiàn)在老百姓要求鎮(zhèn)上多安裝一些路燈，這個錢財政資金還不一定拿得出來，必須從別的地方省出來，政府不得不依靠賣地過日子。

鄭風田表示，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是未來的必然趨勢，但前提是明確權(quán)益分配機制，防止公權(quán)力侵占。

仝志輝認為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，應(yīng)該保證政府的收益。假如，過去政府從農(nóng)民手中征地是一畝10萬元，轉(zhuǎn)手賣給開發(fā)商100萬元（目前全國平均地價在100萬元左右/畝），政府賺了90萬元。今后如果實現(xiàn)自由入市，農(nóng)民一塊地同樣賣了100萬元，但要讓政府通過稅收等形式獲得相應(yīng)的收益，這就能避免地方政府的消極不作為。

值得關(guān)注的是，《決定》中，并沒有提及此前在上海、重慶試點的“房產(chǎn)稅”，而是提出“加快房地產(chǎn)稅立法”。分析人士稱，不排除中央通過改革稅制來重新分配利益關(guān)系。

目前已有一些地方正在探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場，如安徽在11月12日提出，將農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，但尚無具體執(zhí)行思路。

唐敏建議，應(yīng)由政府來搭建交易平臺，農(nóng)民或集體掛牌交易對象。但由于土地情況比較復(fù)雜，是特殊商品，如土地的面積、區(qū)域、肥力等情況，農(nóng)民不好把握，這就需要符合國家法律規(guī)定的中介結(jié)構(gòu)進行鑒定。同時還應(yīng)注意規(guī)避農(nóng)村集體組織的基層腐敗，一方面制定的土地交易規(guī)則要科學，信息要公開；另一方面要有監(jiān)督系統(tǒng)，保證每一環(huán)節(jié)都是公平透明的。

嚴躍進認為，明確思路之后，當務(wù)之急是配套工作。首先，必須要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，強化頂層設(shè)計。同時，要強化土地用途管制，集體建設(shè)用地入市必須符合土地利用總體規(guī)劃，規(guī)范運行。此外，還必須完善稅收制度。

清華大學教授蔡繼明對媒體表示，土地制度的改革是從上到下，從憲法到一般性行政法規(guī)的系統(tǒng)改革。他舉例認為，應(yīng)取消國務(wù)院和有關(guān)部門禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房的規(guī)定。這一規(guī)定既限制了城鎮(zhèn)居民居住和遷徙的自由，又堵塞了農(nóng)村居民獲取財產(chǎn)收入的渠道，也不利于城鄉(xiāng)居民的文化交流與社會融合。

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