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2013年11月14日17:04 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號(hào)：T|T

反腐機(jī)構(gòu)之橫向整合

2012年9月，珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室甫一成立，便引來社會(huì)關(guān)注。廉政辦公室下設(shè)綜合部、紀(jì)檢監(jiān)察部、審計(jì)監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)部等4個(gè)部門，并成為珠海市紀(jì)委、監(jiān)察局、審計(jì)局、檢察院的派駐機(jī)構(gòu)，接受這些部門的對(duì)口業(yè)務(wù)指導(dǎo)。廉政辦公室成立之后，橫琴新區(qū)將不再單設(shè)紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門機(jī)構(gòu)。

對(duì)這一項(xiàng)新的改革嘗試，廣東省紀(jì)檢部門顯得尤為低調(diào)，甚至很少對(duì)外宣傳橫琴反腐機(jī)構(gòu)整合。

但這并不能減少輿論的關(guān)注。媒體將上述廉政辦公室比喻成內(nèi)地版的“廉政公署”。它整合了紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門，成為中國內(nèi)地第一個(gè)整體防治腐敗的機(jī)構(gòu)。

但這一創(chuàng)新很快就產(chǎn)生新的問題。如果按照現(xiàn)行憲法規(guī)定和黨政機(jī)制的運(yùn)行規(guī)律，橫琴新區(qū)廉政辦的推廣將遇到很大的挑戰(zhàn)，因?yàn)樗粌H涉及政黨運(yùn)行機(jī)制，還涉及行政管理體制改革以及司法上的銜接問題。

比如，紀(jì)檢監(jiān)察屬于黨委系統(tǒng)，審計(jì)屬于行政系統(tǒng)，檢察則屬于司法系統(tǒng)，如果三者合并，就要修改憲法、黨章以及監(jiān)察法，否則改革就缺乏法律支撐。

對(duì)于反腐敗機(jī)構(gòu)的橫向整合，中紀(jì)委駐國家糧食局紀(jì)檢組組長(zhǎng)趙中權(quán)建議，對(duì)現(xiàn)有分散在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(預(yù)防腐敗局)、檢察機(jī)關(guān)(反貪污賄賂局)等反腐敗專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立“國家反腐敗委員會(huì)”，作為相對(duì)獨(dú)立的反腐專門機(jī)構(gòu)。

對(duì)此，一位不愿具名的學(xué)者保持謹(jǐn)慎樂觀。他告訴《中國新聞周刊》，反腐機(jī)構(gòu)橫向改革難度最大。因?yàn)樯婕包h務(wù)系統(tǒng)(中央紀(jì)委)、政府系統(tǒng)(監(jiān)察部與預(yù)防腐敗局)以及司法系統(tǒng)(檢察院)，改革需要三大系統(tǒng)達(dá)成一致，這不同于一般的機(jī)構(gòu)改革。

破解“同體監(jiān)督“難題

近些年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)所在單位發(fā)生的腐案件日漸增多，比如國家食品藥品監(jiān)督管理局原局長(zhǎng)鄭筱萸案、原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍案、發(fā)改委原副主任劉鐵男案等等。今年8月，上海高院紀(jì)檢組副組長(zhǎng)、監(jiān)察室副主任倪政文嫖娼事件，再次引發(fā)學(xué)界對(duì)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的反思。

這就是所謂的“同體監(jiān)督”難題。實(shí)際上，為了破解這一難題，有關(guān)部門也做了不少改革的努力。2004年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部改革派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制，將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委、監(jiān)察部和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。一年后，又對(duì)20個(gè)單派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行了統(tǒng)一管理，這在當(dāng)時(shí)被視為紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的突破點(diǎn)。其最大的突破，在于派駐機(jī)構(gòu)從原來的受同級(jí)黨委、上級(jí)紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，改為由“上一級(jí)紀(jì)委統(tǒng)一管理，直接領(lǐng)導(dǎo)”。

針對(duì)反腐監(jiān)督問題，在一些地方也做了一些改革試點(diǎn)。2007年11月，四川宜賓市南溪縣撤銷了全部15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，設(shè)立了4個(gè)受縣委、縣紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)的片區(qū)紀(jì)委，他們分片包干全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，片區(qū)紀(jì)委不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。

這一“統(tǒng)一直管”的改革模式，破解了紀(jì)委受制于同級(jí)黨委“同體監(jiān)督”的難題，實(shí)現(xiàn)了基層紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)，一度成為全國學(xué)習(xí)的樣板。

然而，這個(gè)樣板并不符合《黨章》規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行《黨章》有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委應(yīng)當(dāng)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下。于是，上述“統(tǒng)一直管”的嘗試在2012年被叫停，所撤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委現(xiàn)已經(jīng)全部恢復(fù)。

迄今為止，派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一直管改革已經(jīng)推行了9年，而用北京航空航天大學(xué)教授任建明的話來評(píng)價(jià)，“派駐機(jī)構(gòu)依然是‘同體監(jiān)督’，沒有實(shí)質(zhì)性改變?！?/p>

雖然派駐機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一直管，但紀(jì)檢組長(zhǎng)仍是同級(jí)黨組成員，歸同級(jí)黨組領(lǐng)導(dǎo)。而且，派駐機(jī)構(gòu)的福利、待遇、工資乃至人事安排，都由同級(jí)黨組負(fù)責(zé)。“屁股決定腦袋，這就削弱了派駐機(jī)構(gòu)的異體監(jiān)督功能?！崩钣乐艺f。

李永忠認(rèn)為，相對(duì)于同體監(jiān)督，異體監(jiān)督更有效。“現(xiàn)在回頭看，中央巡視制度相對(duì)有力、有效，就是得益于比較完全的‘異體監(jiān)督’。而派駐機(jī)構(gòu)主要受制于‘半同體、半異體’監(jiān)督，不利于監(jiān)督職能的發(fā)揮，致使其作用大打折扣，效果也就不理想?！?/p>

也有學(xué)者建議，紀(jì)檢體制改革可仿照海關(guān)、稅務(wù)部門的垂直管理方式，地方紀(jì)委與同級(jí)黨委脫鉤，上提一格，由上一級(jí)紀(jì)委監(jiān)督下一級(jí)政府，實(shí)施上級(jí)紀(jì)委的統(tǒng)一管理和直接領(lǐng)導(dǎo)。

近期有輿論稱，十八屆三中全會(huì)可能討論上述“紀(jì)檢體系垂直管理”問題，但據(jù)《中國新聞周刊》多方求證，此事目前并未提上議事日程。

始于中共十六大的紀(jì)檢體制改革，已經(jīng)走過十年時(shí)間。而在下一步，這一改革又將何去何從？這讓公眾對(duì)十八大三中全會(huì)能否繼續(xù)推進(jìn)紀(jì)檢體制改革有所期待。

北京航空航天大學(xué)教授任建明很早就提出改革現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)體制。在他看來，未來反腐制度改革的關(guān)鍵，是反腐敗的機(jī)構(gòu)和體制設(shè)置。而反腐機(jī)構(gòu)和體制改革的基本任務(wù)，應(yīng)當(dāng)是改革目前“條塊分割”的機(jī)構(gòu)設(shè)置和體制安排。改革的方案可以總結(jié)為十六個(gè)字，即縱向垂直，橫向整合，授權(quán)充分，分步實(shí)施。

也就是說，首先要對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行垂直化改革；其次是對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合改革；三是通過體制改革和立法對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分授權(quán)；四是通過體制改革，設(shè)置與反腐敗機(jī)構(gòu)權(quán)力對(duì)應(yīng)的外部和內(nèi)部制約機(jī)制；五是對(duì)黨紀(jì)和法律的某些關(guān)系做出必要的調(diào)整。(記者/王全寶)

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