開展政策環(huán)評(píng)需明確哪些關(guān)鍵問題？
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明確政策環(huán)評(píng)的實(shí)施框架
牽頭單位。政策環(huán)評(píng)屬于決策輔助工具，并不具有“一票否決”功能，因而國際上的通行做法是由政策制定部門牽頭開展。從世界銀行在發(fā)展中國家實(shí)施的政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)項(xiàng)目來看，均突出強(qiáng)調(diào)了國家所有權(quán)（country ownership），認(rèn)為政策環(huán)評(píng)的推進(jìn)不宜削弱決策主體的主導(dǎo)權(quán)。為此，我國實(shí)施政策環(huán)評(píng)，也不宜過分強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門的利益，更不能成為部門爭權(quán)的工具，應(yīng)主要由政策制定部門組織，環(huán)保部門可發(fā)揮咨詢和指導(dǎo)作用。但在政策環(huán)評(píng)推廣階段，環(huán)保部門可主動(dòng)組織開展一些試點(diǎn)項(xiàng)目，以發(fā)揮示范效應(yīng)。
推進(jìn)方式。與規(guī)劃環(huán)評(píng)類似，我國政策環(huán)評(píng)的推進(jìn)也應(yīng)從試點(diǎn)項(xiàng)目開始。在取得決策部門的認(rèn)同后，再逐步實(shí)現(xiàn)法制化。在理念推廣階段，應(yīng)契合政策制訂部門提高決策科學(xué)化水平的內(nèi)在需求，將能力建設(shè)作為優(yōu)先目標(biāo)。為此，就需要通過組織研討、培訓(xùn)等多種手段，使決策部門的官員充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有決策體系中環(huán)境考量的不足和開展政策環(huán)評(píng)的必要性。同時(shí)，要通過對(duì)典型案例的報(bào)道和成功經(jīng)驗(yàn)的宣傳，逐步培養(yǎng)支持政策環(huán)評(píng)的輿論力量。待相關(guān)條件成熟后，再爭取將政策環(huán)評(píng)要求寫入法律，變成決策部門的自覺行為。
評(píng)價(jià)內(nèi)容。考慮到大部分政策為問題導(dǎo)向，從制定到發(fā)布時(shí)間較緊。與此相適應(yīng)，政策環(huán)評(píng)應(yīng)聚焦主要問題，并突出專業(yè)化和快速化的特點(diǎn)。為此，政策環(huán)評(píng)應(yīng)追求有限目標(biāo)。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域性、累積性、長期性、復(fù)雜性環(huán)境問題。國際上普遍將生物多樣性、氣候變化、人體健康等作為重點(diǎn)，我國可以加以借鑒。同時(shí)，還應(yīng)納入當(dāng)前社會(huì)關(guān)注度較高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、食品安全、面源污染等議題。此外，應(yīng)關(guān)注政策實(shí)施對(duì)生態(tài)安全的影響，與國家主要戰(zhàn)略意圖的協(xié)調(diào)性等問題。
評(píng)價(jià)方法。由于政策目標(biāo)多元、政策環(huán)境多變，政策過程的每個(gè)環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生偏差，從而導(dǎo)致政策的不確定性較強(qiáng)。因此，對(duì)政策的環(huán)境影響難以準(zhǔn)確量化，其評(píng)價(jià)過程需要借鑒模糊數(shù)學(xué)思想，以定性和半定量評(píng)價(jià)為主，定量評(píng)價(jià)為輔。對(duì)于定性評(píng)價(jià)，其重點(diǎn)是分析政策對(duì)資源環(huán)境的影響途徑，識(shí)別潛在的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及找出不利于可持續(xù)發(fā)展的制度原因。對(duì)于定量評(píng)價(jià)，可使用生命周期評(píng)價(jià)、成本—收益分析、成本—效果分析等手段。針對(duì)政策的不確定性宜多使用情景分析。
評(píng)價(jià)過程。政策不是一個(gè)靜態(tài)的行為，而是一個(gè)連續(xù)的過程。完整的政策生命周期包括了問題識(shí)別、進(jìn)入議程、政策形成、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策調(diào)整等環(huán)節(jié)，直至政策終止。政策環(huán)評(píng)作為評(píng)價(jià)和監(jiān)控決策科學(xué)性、民主性的工具，也應(yīng)貫穿整個(gè)決策生命周期。具體而言，前期評(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)識(shí)別政策實(shí)施可能面臨的重大資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；中期評(píng)價(jià)應(yīng)重在查漏補(bǔ)缺，為及時(shí)改進(jìn)管理服務(wù)；后期評(píng)價(jià)應(yīng)全面對(duì)比政策目標(biāo)和結(jié)果，將環(huán)境效應(yīng)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)置于同一平臺(tái)，全面評(píng)價(jià)政策實(shí)施的成本和收益。
公眾參與。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國開展政策環(huán)評(píng)，也應(yīng)將利益相關(guān)者置于主體地位。一方面，要在評(píng)價(jià)內(nèi)容設(shè)置上充分反映公眾關(guān)切；另一方面，要通過公眾參與促進(jìn)利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)，并爭取社會(huì)各界對(duì)政策的理解和支持。為此，除了增加直接利益相關(guān)者的參與數(shù)量外，還應(yīng)深化民間環(huán)保組織、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等的參與程度。除了聽取公眾訴求外，更應(yīng)重視公眾參與渠道的建設(shè)，使公眾參與能夠貫穿整個(gè)政策周期。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，政府部門首先要做到?jīng)Q策信息公開和決策過程透明。
激勵(lì)機(jī)制。作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中較高層次的決策輔助工具，政策環(huán)評(píng)應(yīng)該與下游規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)，甚至其他環(huán)境管理工具建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以節(jié)省行政成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，盡快得到社會(huì)認(rèn)可。例如，開展了某一領(lǐng)域或行業(yè)的政策環(huán)評(píng)，可適當(dāng)簡化甚至取消其決策鏈下游的規(guī)劃環(huán)評(píng)，或者降低相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)等級(jí)；也可在環(huán)評(píng)審批、總量控制、排污許可證發(fā)放等方面給予企業(yè)某些便利。如此，才能與相關(guān)管理環(huán)節(jié)有機(jī)銜接，更好地發(fā)揮作用。
評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從國際上真正納入政府決策過程的政策環(huán)評(píng)實(shí)踐來看，大多屬于政策分析的有機(jī)組成部分，需要將社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響放在同一平臺(tái)上考慮。為此，要在價(jià)值層面和技術(shù)層面提出明確的環(huán)境保護(hù)政策主張和遠(yuǎn)期目標(biāo)。例如美國的《國家環(huán)境政策法》就從6個(gè)方面提出了國家的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。歐洲國家的情況也大體類似。我國的環(huán)境保護(hù)法雖然經(jīng)過幾次修訂，但對(duì)國家環(huán)境保護(hù)政策和目標(biāo)的闡述仍然比較抽象。因此，要做好我國的政策環(huán)評(píng)工作，急需在國家層面提出明確的政策主張和目標(biāo)，并形成完整的體系。
（作者：耿海清 作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心）
