洛杉磯倫敦巴黎等治理霧霾與大氣污染的措施與啟示
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近年來(lái)，我國(guó)中東部地區(qū)持續(xù)高發(fā)的霧霾，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)空氣質(zhì)量和環(huán)境污染問(wèn)題的高度關(guān)注。2013年1月底，全國(guó)霧霾面積就達(dá)到143萬(wàn)平方公里。2014年2月20日起，濃重的霧霾在北京及華北大部分地區(qū)持續(xù)7天不散。專(zhuān)家稱(chēng)我國(guó)大氣污染治理已經(jīng)刻不容緩。
經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來(lái)的大氣污染問(wèn)題，先行工業(yè)化國(guó)家也曾經(jīng)歷過(guò)，如美國(guó)的洛杉磯，英國(guó)的倫敦，法國(guó)的巴黎，日本的東部沿海工業(yè)帶以及德國(guó)的魯爾工業(yè)區(qū)。為治理大氣污染問(wèn)題，這些國(guó)家的中央和地方政府采取了一系列舉措，取得了較好的治理效果。為此，我們調(diào)研了這些城市在治理大氣污染方面的舉措和經(jīng)驗(yàn)，以期為解決我國(guó)的霧霾問(wèn)題提供參考。
一、霧霾的成因以及公眾認(rèn)識(shí)
霧霾并非科學(xué)術(shù)語(yǔ)，而是對(duì)于底層大氣中大量液滴和固體顆粒充斥狀態(tài)的一種描述。對(duì)“霾”較早的定義出自20世紀(jì)70年代出版的《蘇聯(lián)大百科全書(shū)（第三版）》：“因?yàn)楣腆w顆粒（煙、灰、塵）懸浮在空氣中，造成的大氣污濁現(xiàn)象”。霧霾并非“中國(guó)特色”，而是相當(dāng)具有“普世性”的現(xiàn)象，對(duì)應(yīng)的英文單詞包括“haze”和“smog”等。形成霾的主要原因包括工業(yè)污染、汽車(chē)尾氣、取暖供熱、建筑施工灰塵等，也與自然地理、氣象條件等密切相關(guān)。
不同國(guó)家由于地理、氣候條件以及工業(yè)結(jié)構(gòu)等不同，霧霾等大氣污染的主要成因也各不相同。1943年7月26日開(kāi)始的洛杉磯霧霾主要表現(xiàn)是淡藍(lán)色煙霧，造成這一現(xiàn)象的主要原因是汽車(chē)尾氣，汽車(chē)排放的碳?xì)浠衔镌陉?yáng)光作用下，與空氣中其他成分起化學(xué)作用而產(chǎn)生一種新型的刺激性強(qiáng)的光化學(xué)煙霧。1952年發(fā)生的“倫敦?zé)熿F”主要表現(xiàn)是極濃的灰黃色煙霧，其直接原因是燃煤產(chǎn)生的二氧化硫和粉塵污染。過(guò)去幾十年中，法國(guó)巴黎雖然沒(méi)有出現(xiàn)災(zāi)難式的空氣污染問(wèn)題，但也一直被大氣污染所困擾，“罪魁禍?zhǔn)住笔沁^(guò)多的機(jī)動(dòng)車(chē)輛（巴黎市的主要能源依靠核能）。日本的大氣污染問(wèn)在20世紀(jì)60年代日益突出，突出表現(xiàn)是亞硫酸氣體構(gòu)成的“白煙”，造成這一問(wèn)題的主要原因是過(guò)度集中的工業(yè)排放，當(dāng)時(shí)日本建立了13個(gè)新工業(yè)城市和6個(gè)工業(yè)開(kāi)發(fā)特區(qū)。德國(guó)魯爾工業(yè)區(qū)1962年12月發(fā)生的嚴(yán)重霧霾主要污染物是二氧化硫（濃度高達(dá)5000微克/平方米），造成其污染的主要原因是工業(yè)污染。
各國(guó)公眾和政府對(duì)霧霾等空氣污染的認(rèn)識(shí)，都是伴隨著問(wèn)題的嚴(yán)重性一步步成熟的。剛開(kāi)始時(shí)，公眾對(duì)大氣污染的危害認(rèn)識(shí)不足，也沒(méi)有引起足夠的重視。例如，從19世紀(jì)的工業(yè)化開(kāi)始，一直到20世紀(jì)60年代，德國(guó)持續(xù)了100多年幾乎不加任何控制措施的廢氣排放過(guò)程。隨著霧霾等大氣污染的日漸嚴(yán)重，媒體對(duì)其報(bào)道日益增加，公眾對(duì)其危害的認(rèn)識(shí)也日漸成熟，國(guó)民反污染的輿論急速高漲，1950年，日本戶煙市(現(xiàn)在的北九州市)受排煙危害的地方婦女會(huì)展開(kāi)了反污染示威，法國(guó)巴黎市民在一些環(huán)保組織的牽頭下對(duì)巴黎市政府進(jìn)行了討伐。一些地區(qū)公眾甚至對(duì)市政府提出了訴訟，如日本四日市公眾1967年9月提起了四日市污染訴訟，1972年7月勝訴。
二、政府的主要治理措施
面對(duì)霧霾等大氣污染帶來(lái)的嚴(yán)重影響，許多國(guó)家中央和地方政府均采取了包括立法保障、制訂戰(zhàn)略和計(jì)劃、分階段治理等在內(nèi)的多項(xiàng)措施積極應(yīng)對(duì)，具體如下：
（一）立法保障大氣污染治理
為了應(yīng)對(duì)倫敦嚴(yán)重的大氣污染，1956年英國(guó)頒布了世界上首部空氣污染防治法《清潔空氣法》，對(duì)以煤煙為主的污染物排放設(shè)定了嚴(yán)格的法律限定。日本1968年制定了《大氣污染防治法》，依法推進(jìn)大氣污染的治理。美國(guó)于1963年和1967年先后通過(guò)了《清潔空氣法》和《空氣質(zhì)量法》兩部法律。1971年，美國(guó)政府還頒布了《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，要求對(duì)6種空氣污染物進(jìn)行管制。法國(guó)2010年頒布的空氣質(zhì)量法令，對(duì)PM2.5和PM10值濃度上限進(jìn)行了規(guī)定。
（二）制定針對(duì)大氣污染治理的戰(zhàn)略和計(jì)劃
法國(guó)于2011年出臺(tái)了“顆粒減排計(jì)劃”,旨在減少可吸入顆粒物對(duì)公眾健康的影響和對(duì)環(huán)境的污染。2013年通過(guò)了“空氣質(zhì)量緊急計(jì)劃”，針對(duì)2011年推出的“顆粒減排計(jì)劃”中的缺陷，重新制訂了一系列的緊急措施，并結(jié)合地方政府“空氣保護(hù)計(jì)劃”的制訂，共同應(yīng)對(duì)空氣污染問(wèn)題。英國(guó)于1997年開(kāi)始實(shí)施《國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》，并于2000年、2003年和2007年進(jìn)行了修訂和補(bǔ)充，形成了英國(guó)空氣質(zhì)量政策的基本戰(zhàn)略框架。歐盟從1973年歐共體時(shí)代開(kāi)始便出臺(tái)了一系列的環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，作為其治理大氣顆粒物的政策措施的指導(dǎo)綱領(lǐng)。
（三）針對(duì)主要污染源分類(lèi)實(shí)施綜合治理
日本政府對(duì)人為污染源進(jìn)行了分類(lèi)管理，依據(jù)社會(huì)發(fā)展情況變化，采取制定（并不斷修改）標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管、技術(shù)防控、信息公開(kāi)等措施進(jìn)行綜合治理，成效比較顯著。歐洲除在交通運(yùn)輸領(lǐng)域采取了很多具體措施外，還在工業(yè)排放、能源、居住方面也采取了應(yīng)對(duì)措施以減少大氣顆粒物的排放。瑞士也根據(jù)不同污染在道路交通、鐵路、水路和航空運(yùn)輸、施工機(jī)械與設(shè)備、工業(yè)設(shè)備與生產(chǎn)流程、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域采取一系列減排措施。
其中，嚴(yán)控機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣的排放日益成為了各國(guó)治理的重點(diǎn)。如法國(guó)積極發(fā)展城市輕軌和地鐵等有軌公共交通網(wǎng)絡(luò)，吸引城市居民放棄化石燃料汽車(chē)，選擇更清潔的出行方式。美國(guó)加州于1965年率先制定了機(jī)動(dòng)車(chē)輛排放限制標(biāo)準(zhǔn)；1975年要求所有汽車(chē)配備催化轉(zhuǎn)換器；20世紀(jì)70-80年代，加州環(huán)保機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)使用甲醇和天然氣取代汽油，從而減少一半的汽車(chē)煙霧排放量。日本政府依據(jù)相關(guān)法律按機(jī)動(dòng)車(chē)種類(lèi)制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、燃油標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過(guò)大力推廣低排放車(chē)、推動(dòng)軌道交通建設(shè)、完善整體交通管理等措施，努力降低機(jī)動(dòng)車(chē)的總體排放水平。英國(guó)有關(guān)部門(mén)也出臺(tái)了包括實(shí)行新的交通發(fā)展戰(zhàn)略，減少對(duì)小汽車(chē)的依賴(lài)等在內(nèi)的措施，從而有效降低機(jī)動(dòng)車(chē)總排量。
（四）實(shí)施分階段、跨區(qū)域的治理政策措施
一方面，針對(duì)污染治理的長(zhǎng)期性特點(diǎn)分階段制訂并實(shí)施治理措施。英國(guó)政府針對(duì)以倫敦為代表的大氣污染，分別經(jīng)歷了煤煙塵治理、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染治理和包括PM2.5監(jiān)控在內(nèi)的國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略三個(gè)主要階段。另一方面，針對(duì)污染的跨區(qū)域特點(diǎn)采取綜合性的措施。美國(guó)南加州為了實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)應(yīng)對(duì)空氣污染， 1977年成立了南海岸空氣質(zhì)量管理局（SCAQMD)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)南加州地區(qū)的空氣污染治理。歐洲多個(gè)國(guó)家在1979年簽署了長(zhǎng)距離跨國(guó)界空氣污染條約(LRTAP)。2001年，歐盟通過(guò)了國(guó)家排放限額指令，限定了各成員國(guó)在2010年幾種重要空氣污染物排放的限額。
（五）引入市場(chǎng)機(jī)制，以市場(chǎng)手段減少污染物排放
一些國(guó)家實(shí)行了大氣排污許可證制度，并對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。1993年，經(jīng)美國(guó)環(huán)保署批準(zhǔn)，南海岸空氣質(zhì)量管理局開(kāi)始實(shí)施全美第一個(gè)、也是世界上首個(gè)區(qū)域空氣污染排放交易計(jì)劃（RECLAIM），允許企業(yè)買(mǎi)賣(mài)排放配額，利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)減排。