中國(guó)生態(tài)文明體制改革歷程回顧
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據(jù)中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院中國(guó)改革信息庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入了改革階段，資源環(huán)境管理體制也在改革開(kāi)放思路的指導(dǎo)下開(kāi)始了全面革新。經(jīng)歷了35年改革，我國(guó)對(duì)資源環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻，資源環(huán)境管理體制從無(wú)到有，從蹣跚學(xué)步的初步確立階段到積極學(xué)習(xí)探索的可持續(xù)階段，到結(jié)合我國(guó)實(shí)際提出自己的理論創(chuàng)新的科學(xué)發(fā)展階段，到黨的十八大報(bào)告提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，并把生態(tài)文明建設(shè)放在事關(guān)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略地位，納入建設(shè)我國(guó)特色社會(huì)主義總體布局。再到十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建設(shè)生態(tài)文明，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)邁向穩(wěn)步前進(jìn)的道路。
第一部分：我國(guó)資源體制改革的回顧
一、初步確立資源管理體系
1978 年到 1992 年是我國(guó)資源管理體系改革的起步階段。在此期間，建立了保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用資源的法律法規(guī)體系，資源保護(hù)明確寫(xiě)人《憲法》，一些資源法規(guī)相繼誕生；資源從絕對(duì)公有、無(wú)償授予到有償轉(zhuǎn)讓；資源管理從原來(lái)的計(jì)劃體制逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)體制；資源開(kāi)采從元償?shù)接袃?，第一代資源稅產(chǎn)生。
1.初步確立資源法律體系。
1978年和 1982年我國(guó)分別頒布了第三部和第四部《中華人民共和國(guó)憲法》，確立了資源保護(hù)和合理使用的法律地位，增加了一些合理開(kāi)發(fā)利用自然資源的條款。如1982年《憲法》規(guī)定"國(guó)家保障自然資掘的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物……”，“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地……”等。1979 年9月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)第一部環(huán)境法律，該法也規(guī)定了很多保護(hù)和合理利用資源的相關(guān)內(nèi)容，如“保護(hù)、發(fā)展和合理利用水生生物……”，“開(kāi)發(fā)礦藏資源，必須實(shí)行綜合勘探、綜合評(píng)價(jià)、綜合利用，嚴(yán)整亂挖亂采"，“保護(hù)和發(fā)展森林資源，進(jìn)行合理采伐……”，“保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物、野生植物資源……等”。這些法律的頒布走出了資源管理法制化的第一步，為后來(lái)我國(guó)全方位的資源立法提供了依據(jù)。1982 年制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《文物保護(hù)法》，1984年制定了《中華人民共和國(guó)森林法》 ( 1979 年)，制定《森林法(試行)》，1985 年制定了《草原法》, 1986 年制定《土地管理法》 (1988 年修正)、《礦產(chǎn)資源法》和《漁業(yè)法》， 1988 年制定《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《水法》（1991年制定《水土保持法》，這些資源法律的制定初步確立了資源管理的法律體系，使資源管理工作由原來(lái)的純粹的行政計(jì)劃走上了法制化的道路。此外，在國(guó)家一些重要的民事、行政和訴訟等基本法律與企業(yè)法律中也規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。例如，在《中華人民共和國(guó)刑法》中專門設(shè)立了一節(jié)"破壞環(huán)境資源保護(hù)罪"，確立了由于污染造成的環(huán)境事故或破壞自然資源所要承擔(dān)的刑事責(zé)任。
2. 資源產(chǎn)權(quán)改革萌芽一一一從“產(chǎn)權(quán)法制化”到“轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”
改革開(kāi)放前，我國(guó)礦藏、森林、土地、水流等自然資源都是屬于國(guó)家所有，實(shí)行全民所有制，對(duì)資源產(chǎn)業(yè)的管理也是純粹的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由國(guó)家通過(guò)行政命令的手段進(jìn)行管理，資源、無(wú)償使用。當(dāng)時(shí)我國(guó)對(duì)自然資源的界定以及占有、使用、分配等規(guī)定不明確，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，資源產(chǎn)權(quán)制度并沒(méi)有確立，如我國(guó)第一部憲法(1954 年)第一章第六條僅籠統(tǒng)地規(guī)定"礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有"，這樣就造成了資源產(chǎn)權(quán)不明確，出現(xiàn)了自然資源的無(wú)序、無(wú)節(jié)制開(kāi)發(fā)以及破壞和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。改革開(kāi)放后，我國(guó)開(kāi)始著手資源管理規(guī)范工作，逐步創(chuàng)設(shè)了自然資源產(chǎn)權(quán)制度，確立了自然資源的全民所有制，資源管理從原來(lái)的行政管理慢慢轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。尤其是20 世紀(jì)80 年代以后，土地、礦產(chǎn)、草原、森林等自然資源開(kāi)始逐步放開(kāi)計(jì)劃管理，管理體制走向市場(chǎng)化，允許依法"轉(zhuǎn)讓使用權(quán)"。1982 年《憲法》第一章第9 條和第10 條規(guī)定"礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外"，"農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有"01986年《民法通則》第80 條和81 條規(guī)定了土地、森林、礦山等自然資源的公有制形式，這些全民所有和集體所有的資源受國(guó)家法律保護(hù)，不得非法轉(zhuǎn)賣。另外在《森林法》 ( 1984 )、《草原法》（1985) 、《漁業(yè)法》(1986) 、《礦產(chǎn)資源法》 (1986) 、《土地管理法》(1986) 、《野生動(dòng)物保護(hù)法》(1988)和《水法》 (1988) 以及大量行政法規(guī)、地方法規(guī)和行政規(guī)章中都對(duì)自然資源的產(chǎn)權(quán)做出了相關(guān)的規(guī)定。這些法律、法規(guī)和規(guī)章正式安排了我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)了自然資源管理的規(guī)范化和法制化，也表明在我國(guó)已形成了自然資源管理的法律體系，以及各種資源產(chǎn)權(quán)制度。我國(guó)的自然資源管理開(kāi)始進(jìn)入"產(chǎn)權(quán)法制化"階段。伴隨產(chǎn)權(quán)法制化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，我國(guó)為提高資源開(kāi)發(fā)利用效率，解決政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政管理的弊端，在資源體制改革中也逐步放開(kāi)對(duì)資源的管理，實(shí)現(xiàn)資源市場(chǎng)化。這主要表現(xiàn)在自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展。1982年我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》明確規(guī)定"允許外國(guó)企業(yè)參與合作開(kāi)采中華人民共和國(guó)海洋石油資源"，允許“通過(guò)組織招標(biāo)，采取簽訂石油合同方式，同外國(guó)企業(yè)合作開(kāi)采石油資源”，這可以看作是資源開(kāi)發(fā)權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的萌芽。1988 年，我國(guó)《憲法》第10條第4款修改為 “任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓?！睉椃ǖ倪@次修改對(duì)我國(guó)自然資源法律制度的變遷具有極為重要的影響，它標(biāo)志著我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)交易開(kāi)始起步，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)開(kāi)始發(fā)育。之后，《土地管理法》也隨之作了修正?！锻恋毓芾矸ā罚?988) 第2 條和第7 條確立了土地有償使用制度，明確規(guī)定了土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押制度，并劃出了土地使用權(quán)交易與劃撥的界限。這一新的法律制度安排使土地開(kāi)發(fā)利用權(quán)成為最早進(jìn)入交易的自然資源產(chǎn)權(quán)。自此以后，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)逐步形成并發(fā)展起來(lái)，自然資源開(kāi)始允許在法律許可的范圍內(nèi)“轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”。這-改革是我國(guó)資源管理體制的一大進(jìn)步，為資源市場(chǎng)化奠定了基礎(chǔ)。
3.資源稅費(fèi)改革——第一代資源稅，從“無(wú)償開(kāi)發(fā)”到部分“有償開(kāi)發(fā)”
改革開(kāi)放前，我國(guó)普遍認(rèn)為資源完全“公有”，不允許私自轉(zhuǎn)讓，對(duì)資源的使用由國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)，采取“無(wú)償授予”、“無(wú)償開(kāi)采”的手段。改革開(kāi)放后，我國(guó)逐步走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也認(rèn)識(shí)到資源是稀缺的，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，因此資源體制也開(kāi)始走向市場(chǎng)化、資產(chǎn)化。1980 年五屆人大三次會(huì)議上我國(guó)首次提出開(kāi)征資源稅問(wèn)題；1982年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》規(guī)定，“參與合作開(kāi)采海洋石油資源的我國(guó)企業(yè)、外國(guó)企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)依法納稅，繳納礦區(qū)使用費(fèi)”，這可以看作是有償開(kāi)采的萌芽; 1984年9月18日國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《中華人民共和國(guó)資掠稅條例(草案)》，標(biāo)志著資源稅在我國(guó)的正式建立。此后，我國(guó)開(kāi)始對(duì)自然資源征稅。當(dāng)時(shí)征收范圍較小，實(shí)際上僅對(duì)原油、天然氣、煤炭和鐵礦石征收，至于對(duì)鹽征稅，不包括在資源稅范圍內(nèi)。但是該《條例》建立的思路完全是為了調(diào)節(jié)級(jí)差收益，把起征點(diǎn)定為銷售利潤(rùn)率的12%，也就是說(shuō)對(duì)沒(méi)有獲得12% 以上的銷售利潤(rùn)的企業(yè)，國(guó)有礦產(chǎn)資源都可以無(wú)償開(kāi)采。但1984年資源稅制度的建立在客觀上維護(hù)了國(guó)家對(duì)于礦產(chǎn)資源的部分權(quán)益，推動(dòng)了改革的前進(jìn)。1986年3月19日，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)并公布了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》進(jìn)一步明確規(guī)定，“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開(kāi)采。開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！薄岸愘M(fèi)并存”的制度從此以法律的形式確立了下來(lái)。這一制度的確立，盡管是對(duì)西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單移植，確立的調(diào)節(jié)級(jí)差收益的思路不能從根本上消除"無(wú)償開(kāi)發(fā)"，只是符合一定條件的部分“有償開(kāi)發(fā)”，但這也是我國(guó)資源體制的一項(xiàng)重大改革和進(jìn)步，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有良好的促進(jìn)作用。
二、建立可持續(xù)發(fā)展的資源管理體系
1992 年聯(lián)合國(guó)召開(kāi)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展成為全世界普遍認(rèn)同的一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本方略和指導(dǎo)思想。之后，我國(guó)開(kāi)始組織編制《我國(guó)的21 世紀(jì)議程》，可持續(xù)發(fā)展時(shí)代開(kāi)始到來(lái)。1994 年3 月25 日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《我國(guó)21 世紀(jì)議程一一我國(guó)21 世紀(jì)人口環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》；1995 年十四屆五中全會(huì)把可持續(xù)發(fā)展納入"九五"和到2010 年中長(zhǎng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃：1996年通過(guò)的《“九五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要》明確提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略：黨的十五大、十六大也將可持續(xù)發(fā)展列為重大戰(zhàn)略決策。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，我國(guó)資源管理體制也邁入了可持續(xù)發(fā)展階段，可持續(xù)發(fā)展思想成為指導(dǎo)資源管理的核心思想。為改善資源管理體制，黨中央從1999 年到2003 年共召開(kāi)了五次中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)，期間，資源管理法律體系更趨完善，資源產(chǎn)權(quán)改革也從“轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”階段發(fā)展到“可交易”階段，第二代完全的“有償開(kāi)發(fā)”資源稅制產(chǎn)生，資源管理進(jìn)一步走向市場(chǎng)化。
1.可持續(xù)發(fā)展與中央人口資源環(huán)境座談會(huì)
1992 年以后，傳統(tǒng)的"高投入、高消耗、高污染"的發(fā)展模式已經(jīng)走到了盡頭，取而代之的是可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。我國(guó)是一個(gè)人口眾多、資源相對(duì)短缺、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)能力相對(duì)薄弱的發(fā)展我國(guó)家，在工業(yè)化和城市化雙重壓力下如何解決人口、資源與環(huán)境問(wèn)題對(duì)我國(guó)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。在可持續(xù)思想指導(dǎo)下，為解決人口、資源與環(huán)境的矛盾，我國(guó)于1999 年將原來(lái)每年三月份的中央計(jì)劃生育環(huán)境保護(hù)工作座談會(huì)改為中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)，以期指導(dǎo)我國(guó)協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，尤其是2002年以后，座談會(huì)把如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)人口、資源與環(huán)境的發(fā)展作為重要議題。在2002 年3 月10 日中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上，江澤民總書(shū)記強(qiáng)調(diào)"為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，為了中華民族的子孫后代始終擁有生存和發(fā)展的良好條件，我們一定要按照可持續(xù)發(fā)展的要求，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)人和自然的協(xié)調(diào)與和諧，努力開(kāi)創(chuàng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，核心的問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展不僅要看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，還要看人文指標(biāo)、資源指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)"。胡錦濤總書(shū)記在2003年中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上指出"建立健全適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展要求的資源調(diào)查評(píng)價(jià)體系、法律體系、規(guī)劃體系、科技創(chuàng)新體系和行政管理體系，全面提高資源保護(hù)和合理利用水平"，"十六大把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)寫(xiě)入了黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)我國(guó)特色社會(huì)主義必須堅(jiān)持的基本經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，必須使可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富
2.完善資源法律體系。
實(shí)施我國(guó)資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完備的法律支持和依據(jù)必不可少，從1992 年到2004 年我國(guó)制定、頒布或修改了多項(xiàng)資源法律，使我國(guó)的資源法律體系趨于完善，促進(jìn)了我國(guó)資源管理體制走向市場(chǎng)化、科學(xué)化。具體來(lái)講， 1993 年制定了《農(nóng)業(yè)法》；1996 年制定了《煤炭法》，修訂了《礦產(chǎn)資源法》； 1997 年制定了《防洪法》、《節(jié)約能源法》； 1998 年修訂了《土地管理法》、《森林法》； 1999 年制定了《氣象法》、《水污染防治法》；2000 年制定了《種子法》，修訂了《漁業(yè)法》； 2001 年制定了《防沙治沙法》、《海域使用管理法》；2002年制定了《農(nóng)村土地承包法》，修訂了《草原法》、《水法》、《農(nóng)業(yè)法》、《文物保護(hù)法》；2004年制定了《公路法》，修訂了《種子法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》，再次修正了《土地管理法》等。這些資源法律的頒布從法律上確定了我國(guó)資源的占有、使用和開(kāi)發(fā)利用方式，推動(dòng)了我國(guó)資源管理體制的市場(chǎng)化改革。如1998 年修改過(guò)的《森林法》指出，"森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓"，"進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地……"，"國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)在……，劃定自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)保護(hù)管理"，"國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量"等，這些修改就從法律上規(guī)定了森林資源如何開(kāi)發(fā)和利用。其他諸如《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》野生動(dòng)物保護(hù)法》等也都是為促進(jìn)我國(guó)資源管理體制市場(chǎng)化改革而做出了規(guī)定和修改，主要包括從資源產(chǎn)權(quán)和交易、開(kāi)發(fā)方式、資源保護(hù)等方面的規(guī)定，資源"依法交易"和"有償開(kāi)發(fā)"等規(guī)定都是為推動(dòng)資源市場(chǎng)化，提高資源利用效率，保護(hù)資源環(huán)境和達(dá)到我國(guó)資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的。
3.深化資源產(chǎn)權(quán)改革一一從“轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”到可交易”
20 世紀(jì)80 年代我國(guó)資源產(chǎn)權(quán)改革從"轉(zhuǎn)讓使用權(quán)"掀開(kāi)帷幕，自海洋石油允許國(guó)外開(kāi)發(fā)開(kāi)始，我國(guó)政府逐步放開(kāi)資源管制，致力于資源市場(chǎng)化改革。在可持續(xù)發(fā)展思想指導(dǎo)下，我國(guó)資源產(chǎn)權(quán)改革也邁開(kāi)了一大步，從"轉(zhuǎn)讓使用權(quán)"階段發(fā)展到產(chǎn)權(quán)"可交易"階段，尤其到90 年代中期，國(guó)家允許對(duì)礦山、土地等自然資源在一定條件下通過(guò)拍賣、出售等方式交易使用權(quán)，至此，資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)初步形成并完善起來(lái)。20 世紀(jì)90 年代初，我國(guó)政府在財(cái)稅體制改革中加強(qiáng)了對(duì)礦產(chǎn)等資源的征稅力度，在一定程度上規(guī)范了自然資源的開(kāi)發(fā)，提高了資源利用效率。1996 年8 月29 日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議對(duì)1986 年的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修正，確認(rèn)了礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)和探礦權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)"有償取得"和"依法轉(zhuǎn)讓"的制度，并且規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)扶植集體礦山企業(yè)和個(gè)體開(kāi)采國(guó)家指定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源。1996 年《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》的修正標(biāo)志著我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)入了"可交易"階段，是資源管理體制改革的一大進(jìn)步。1998 年2 月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》三個(gè)行政法規(guī)，這對(duì)貫徹實(shí)施礦產(chǎn)資源法，實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和依法轉(zhuǎn)讓法律制度進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范，也在法律上確認(rèn)和規(guī)范了產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，對(duì)建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的礦業(yè)權(quán)管理制度具有重要意義。除礦產(chǎn)資源外，我國(guó)相繼修改《森林法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)這些資源的產(chǎn)權(quán)的"可交易"也作了相關(guān)規(guī)定，并且相繼出臺(tái)相關(guān)法規(guī)以規(guī)范這些資源產(chǎn)權(quán)交易辦法。1999 年3 月，為加強(qiáng)對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)評(píng)估行為的管理，國(guó)土資源部頒布《探礦權(quán)采礦權(quán)評(píng)估管理暫行辦法》。至此，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)逐步形成，對(duì)自然資源的管理逐步走向市場(chǎng)化。同時(shí)，為了規(guī)范資源管理， 1998 年對(duì)國(guó)務(wù)院各行政主管部門、特別是關(guān)于環(huán)境與資源保護(hù)行政主管部門進(jìn)行了調(diào)整和改革。在這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，除了將原林業(yè)部調(diào)整為國(guó)家林業(yè)局外，還成立了新的"國(guó)土資源部"，以統(tǒng)一對(duì)國(guó)家國(guó)士資源的管理。
4.資源稅費(fèi)改革第二代資源稅從部分"有償開(kāi)發(fā)"到完全"有償開(kāi)發(fā)"。
在資源可持續(xù)利用思想指導(dǎo)下，我國(guó)更加注重資源的保護(hù)和有效利用，認(rèn)識(shí)到原有的資源"有償開(kāi)采"的具體形式不夠完備，調(diào)節(jié)級(jí)差收益的思路使征稅不夠徹底，還存在著大量"無(wú)償開(kāi)采"的現(xiàn)象，稅費(fèi)征收力度不夠，不能有效起到控制資源盲目開(kāi)采、提高開(kāi)發(fā)利用率的日的，而且資源、稅的征收范圍太窄，財(cái)稅管理制度不夠健全，征稅執(zhí)行力度不夠，所有這些情況都有悖于資源可持續(xù)利用的原則，不利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為此，在1993 年的全國(guó)財(cái)稅體制改革中，對(duì)1984 年的第一代資源稅進(jìn)行了重大修改，形成了第二代資源稅制度。1993 年12 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》及《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，把鹽稅擴(kuò)展到資源稅中，并且擴(kuò)大了資源稅征收范圍，包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦及鹽等七種①，其核心是不再按超額利潤(rùn)征稅，而是按礦產(chǎn)品銷售量征稅，并且為每一課稅礦區(qū)規(guī)定了適用稅率，幾乎是一礦一稅率。自 1994 年 4 月 1 日起實(shí)施的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》具體落實(shí)了《礦產(chǎn)資源法》中有償開(kāi)采的原則，并在《附錄》中列出了我國(guó)當(dāng)時(shí)已發(fā)現(xiàn)的全部 173 種礦產(chǎn)及其補(bǔ)償費(fèi)率。盡管由于要考慮礦山企業(yè)的承受能力，我國(guó)的資掘補(bǔ)償費(fèi)率比許多國(guó)家的權(quán)利金征收率要低得多，但這畢竟是劃時(shí)代的進(jìn)步，元償開(kāi)采到此結(jié)束，覆蓋全部礦種的有償開(kāi)采制度從此奠定了基礎(chǔ)。第二代資源稅對(duì)所有資源企業(yè)征收"級(jí)差收益"的資源稅，包括沒(méi)有獲得超額利潤(rùn)，低于平均利潤(rùn)甚至虧損的企業(yè)，這樣就與資源稅"調(diào)節(jié)級(jí)差收益"的初衷存在著一定的矛盾，也有一定的不合理性和不公平性，但不管怎樣，第二代資源稅徹底改變了"無(wú)償開(kāi)發(fā)"現(xiàn)象，對(duì)資源的保護(hù)和持續(xù)利用起到了關(guān)鍵性的作用。1996 年 8 月 29 日，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修改，確立了探礦權(quán)和采礦權(quán)的"有償取得"和"有限范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓"的制度，使我國(guó)礦產(chǎn)資源財(cái)產(chǎn)權(quán)制度向前邁進(jìn)了一大步。除礦產(chǎn)資掘外，我國(guó)還根據(jù)《土地管理法》、《水法》、《電力法》、《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《漁業(yè)法》等相關(guān)法律制定了一系列相關(guān)的稅費(fèi)制度，使我國(guó)資源真正達(dá)到了完全"有償開(kāi)發(fā)"，更符合資源開(kāi)發(fā)利用的可持續(xù)原則。