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2013年07月02日15:41 | 中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號(hào)：T|T

2013年的春季，霧霾天氣籠罩中國(guó)中東部大部分地區(qū)，1/4的國(guó)土面積，6億人，17個(gè)省份，多次遭受灰霾天的侵襲。這是建國(guó)以來面積最廣、時(shí)間最長(zhǎng)、危害最嚴(yán)重的一次空氣污染事件。根據(jù)環(huán)保部監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，全國(guó)空氣質(zhì)量最差的10個(gè)城市是邢臺(tái)、石家莊、保定、邯鄲、廊坊、衡水、濟(jì)南、唐山、北京、鄭州，京津冀地區(qū)占了8個(gè)。其中許多城市的PM2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)均遭遇 “爆表”。首都北京嚴(yán)重的空氣污染受到全世界的關(guān)注。

灰霾對(duì)呼吸系統(tǒng)、心血管、腦血管、神經(jīng)系統(tǒng)都有影響。連日的霧霾，使各大醫(yī)院呼吸道疾病患者人滿為患。北京市衛(wèi)生局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2001年至2010年，北京肺癌發(fā)病率增長(zhǎng)56%，年平均增長(zhǎng)率為2.4%。全市新發(fā)癌癥患者中，有五分之一為肺癌患者，肺癌死亡率位居眾癌之首?？諝馕廴臼欠伟└甙l(fā)的原因之一。

霧霾影響人的健康，導(dǎo)致醫(yī)療就醫(yī)費(fèi)用增高；霧霾影響正常的生產(chǎn)生活，高速公路關(guān)閉、交通事故增加、飛機(jī)航班取消；霧霾影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致部分企業(yè)被迫停產(chǎn)，利益受損，霧霾的化學(xué)成分污染水體和對(duì)建筑物造成腐蝕和損壞。中國(guó)空氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失，僅疾病成本就相當(dāng)于國(guó)內(nèi)GDP的1.2%。京津冀地區(qū)空氣污染損失估計(jì)為1,259億元，占該地區(qū)GDP的3.41%，其中燃煤、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)廢氣和揚(yáng)塵是大氣污染的主要來源。

上世紀(jì)七十年代以前，嚴(yán)重的空氣污染也曾困擾工業(yè)化進(jìn)程中的美國(guó)。為應(yīng)對(duì)PM2.5污染，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府采取了積極措施，保護(hù)環(huán)境和生態(tài)的非政府組織和社會(huì)團(tuán)體也紛紛成立，對(duì)推動(dòng)政府立法、改善空氣質(zhì)量起到重要作用。美國(guó)在空氣污染治理上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒和吸取。

1、依法治理，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究

美國(guó)的立法具有時(shí)間長(zhǎng)、爭(zhēng)論多、內(nèi)容冗長(zhǎng)、邏輯嚴(yán)密、重在實(shí)施的特點(diǎn)。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國(guó)執(zhí)法體系和機(jī)制逐漸成熟。立法不易，但一旦立法，執(zhí)法嚴(yán)格。上世紀(jì)五、六十年代嚴(yán)重的空氣污染催生了1970年首部?清潔空氣法?，后經(jīng)1990年修訂，最終成為全世界治理空氣污染的法律標(biāo)桿。該法令為空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)、評(píng)價(jià)和懲罰提供了法律依據(jù)，最顯著特點(diǎn)之一是具有詳細(xì)的實(shí)施要求，責(zé)任明確，以及有效的懲罰機(jī)制。

依據(jù)《清潔空氣法》而成立的美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署有公務(wù)員18760人，負(fù)責(zé)空氣質(zhì)量管理的人員有1400人，各州、縣（城市）也有相應(yīng)的政府人員。以加州為例，空氣質(zhì)量管理局有1273人，35個(gè)空氣質(zhì)量管理區(qū)又配有自己的管理人員，員工數(shù)量3000人，這就保證了執(zhí)法能力和效力。美國(guó)企業(yè)的違法排污，除了被處于可觀的罰金并沒收違法所得的經(jīng)濟(jì)利益外，還要被追究環(huán)境民事和公益訴訟要求的環(huán)境污染損害賠償，因此，違法成本很高。?清潔空氣法?明確規(guī)定對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)行定期或不定期的評(píng)估和修訂，修訂的主要依據(jù)之一是環(huán)境基準(zhǔn)文件。美國(guó)不斷開展并更新環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)的研究，為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改提供了堅(jiān)實(shí)的科學(xué)依據(jù)。

科學(xué)研究和技術(shù)發(fā)展為執(zhí)法提供了有力依據(jù)。美國(guó)在大氣污染防治早期，對(duì)污染的不同來源、成分和形成機(jī)制并不是完全了解，很長(zhǎng)一段時(shí)間都只把揮發(fā)性有機(jī)物（VOC）認(rèn)作是臭氧（光化學(xué)煙霧）的成因，后來發(fā)現(xiàn)氮氧化物也是臭氧的一個(gè)重要前體物。此外，針對(duì)各種污染源的減排掌握了較為成熟的技術(shù)，如燃煤電廠的脫硫、脫硝、除塵等，先進(jìn)的機(jī)動(dòng)車排放控制技術(shù)，結(jié)合清潔的燃油，能去除機(jī)動(dòng)車尾氣中的絕大部分污染物。對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)的加嚴(yán)和提高，有了經(jīng)濟(jì)和技術(shù)可行性的支撐。

在環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定方面，政府、企業(yè)、媒體以及民間團(tuán)體很好的在一起工作。非政府組織的倡導(dǎo)和批評(píng)，媒體對(duì)事件的及時(shí)、準(zhǔn)確的報(bào)道，都推動(dòng)企業(yè)減少污染物排放和監(jiān)督政府執(zhí)法和政策制定。

2、以城市為重點(diǎn)治理空氣污染。

城市是空氣污染的重災(zāi)區(qū)，是公眾關(guān)注的重點(diǎn)。美國(guó)東部的匹茲堡市曾經(jīng)是美國(guó)的“鋼都”，每年生產(chǎn)大量的鋼鐵。近鄰西弗吉尼亞州提供了大量廉價(jià)的煤炭，支撐匹茲堡市發(fā)展與鋼鐵有關(guān)的各種工業(yè)。煤炭的工業(yè)利用、炊事和冬季采暖，使匹茲堡的空氣污染十分嚴(yán)重，終日濃煙籠罩，是美國(guó)有名的“霧城”。后來隨著美國(guó)鋼鐵工業(yè)產(chǎn)量的下降和產(chǎn)業(yè)衰退，以及對(duì)空氣污染的治理，匹茲堡進(jìn)入到城市轉(zhuǎn)型的階段。這一成功的轉(zhuǎn)型提供了許多值得借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)，其中包括采用天然氣替代工業(yè)用煤以及居民煤炭采暖和炊事，高耗能的產(chǎn)業(yè)逐步搬離市區(qū)，城市的電力基本由臨近的西弗吉尼亞的煤電廠供應(yīng)。與此同時(shí)，城市大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)、軟件產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，并圍繞幾個(gè)著名大學(xué)開發(fā)文化產(chǎn)業(yè)。匹茲堡在綠色建筑的循環(huán)利用上尤為出色，舊城區(qū)并非大拆大建，而是翻新利用，古香古色，保留了城市的歷史文脈。拆除后的建筑材料，如磚、石、木材也被重新利用。現(xiàn)在的匹茲堡空氣清新，盡顯城市優(yōu)良底蘊(yùn)，不僅吸引了大量的科技人才，也成為東部著名的旅游城市。美國(guó)東部的大城市與匹茲堡一樣，逐漸解決了煤煙型的空氣污染問題。

另一個(gè)值得提及的城市是位于加州的洛杉磯，它是美國(guó)西部最大的商業(yè)城市，二戰(zhàn)后人口劇增，也曾是美國(guó)空氣污染的重災(zāi)區(qū)。20世紀(jì)50年代，洛杉磯依賴重工業(yè)，大量燃煤、燃油，家庭焚燒廢棄物和垃圾。洛杉磯位于圣費(fèi)爾南多山谷，地勢(shì)和空氣擴(kuò)散條件與北京十分相似，會(huì)使霧霾加重，經(jīng)常見不到周圍的群山。經(jīng)多年的治理，燃油、燃煤造成的空氣污染大大降低，但PM2.5的污染依然嚴(yán)重。洛杉磯與周邊三個(gè)郡有6000平方公里，1600萬人口，汽車保有量在1000萬輛以上，比北京多出近一半。五六十年代也曾發(fā)生過嚴(yán)重的光化學(xué)煙霧污染，汽車尾氣排放是主要元兇。據(jù)當(dāng)時(shí)的健康報(bào)告，以PM2.5為主的光化學(xué)污染不僅對(duì)呼吸器官和心臟有嚴(yán)重的危害，還會(huì)產(chǎn)生致癌物質(zhì)，造成大約五千人死于空氣污染。健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)遭受的苦果給洛杉磯敲響了警鐘，城市在隨后幾年積極采取各種措施來治理光化學(xué)煙霧。按照空氣區(qū)域劃分，四郡協(xié)商合作，根據(jù)污染源的區(qū)位和輸送通道，作出責(zé)任分工。

洛杉磯所在的加州政府出臺(tái)一系列法規(guī)，如《機(jī)動(dòng)車污染控制法案》，用以控制汽車尾氣的排放，措施包括敦促汽車生產(chǎn)商改進(jìn)機(jī)動(dòng)車的燃油效率，增加停車收費(fèi)，鼓勵(lì)市民拼車合乘，政府通過低息貸款或補(bǔ)貼鼓勵(lì)人們購(gòu)買清潔燃料汽車等。通過幾十年的努力，盡管洛杉磯的汽車和人口繼續(xù)增加，但空氣質(zhì)量有了不小的改善。洛杉磯現(xiàn)有34個(gè)大氣監(jiān)測(cè)站，收集的數(shù)據(jù)用于判斷空氣質(zhì)量并改進(jìn)政府規(guī)劃。燃油品質(zhì)也不斷提高，柴油含硫量達(dá)15PPM。鼓勵(lì)汽車改用天然氣。新型柴油汽車每輛補(bǔ)貼8000美元。

目前洛杉磯的PM2.5年平均值約15微克/立方米，24小時(shí)日平均值約為35微克。為了享受到今天的藍(lán)天，洛杉磯付出不少努力，但是與美國(guó)其他大城市的空氣質(zhì)量相比，洛杉磯仍排名落后，這主要是城市規(guī)劃中的缺陷所致。除了城市中心有較高的居住和商業(yè)密度外，洛杉磯的其他地方全是低密度的單棟房屋，無序的、攤大餅式的蔓延擴(kuò)張，這就造成公共交通的基礎(chǔ)設(shè)施鋪設(shè)難度大，網(wǎng)絡(luò)延伸和擴(kuò)展的實(shí)用和經(jīng)濟(jì)效益差，導(dǎo)致洛杉磯的公共交通系統(tǒng)落后。汽車無限制的發(fā)展，高速公路網(wǎng)越鋪越越多越密，增加了行駛里程與擁堵，加大了機(jī)動(dòng)車尾氣的排放量，最終使PM2.5總量減少緩慢。與此同時(shí)，洛杉磯也制定了強(qiáng)制性的行政措施，以應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的PM2.5超標(biāo)，例如在冬季，市政府會(huì)禁止家庭用木柴燒壁爐，因?yàn)檫@是PM2.5值升高的一個(gè)主要原因。在夏天，臭氧值超標(biāo)時(shí)，市政府會(huì)要求有關(guān)工廠消減50%生產(chǎn)能力，甚至完全停止生產(chǎn)。

在對(duì)企業(yè)的執(zhí)法監(jiān)督上，法規(guī)條款具體且明確。洛杉磯政府24小時(shí)都有人值班，接聽投訴電話。政府監(jiān)查人員執(zhí)法公平、嚴(yán)格，隨機(jī)巡查時(shí)不會(huì)通知企業(yè)單位。如果企業(yè)初犯，先警告改進(jìn)，再犯重罰直至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是24小時(shí)監(jiān)測(cè)的，對(duì)違法排放的企業(yè)，加州政府法規(guī)規(guī)定按最高上限一天5萬美元處罰，直到滿足整改要求的當(dāng)天為止。如果違反了空氣質(zhì)量的年度標(biāo)準(zhǔn)，按365天計(jì)算，沒有處罰上限，最嚴(yán)厲的處罰是吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。對(duì)于嚴(yán)格的處罰，公司都很重視，避免損害社會(huì)形象，重罰破產(chǎn)。其間，公眾和當(dāng)?shù)貓F(tuán)體幫助舉報(bào)企業(yè)的排污并監(jiān)督政府履行職責(zé)。

洛杉磯所在的加州積極改善空氣質(zhì)量，依照美國(guó)《空氣清潔法》，為本州制定了更嚴(yán)格的措施。加州汽車的排放標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)各州排放標(biāo)準(zhǔn)中最嚴(yán)格的，監(jiān)管力度也很大。加州成立了州空氣資源委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和實(shí)施的監(jiān)管力度。州政府的立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)把公共健康置于首位，這是值得借鑒的。在交通減排方面，柴油是造成危險(xiǎn)細(xì)顆粒物的主要污染源，也是引起癌癥和兒童呼吸道疾病和誘發(fā)心臟病的主要原因。加州對(duì)污染源包括工廠和車輛，都制定和發(fā)放嚴(yán)格的“排放許可證”，并定期現(xiàn)場(chǎng)檢查。加州還制定出汽車排放效率的限額，要求汽車燃油效率2016年要達(dá)到35英哩/加侖，2025年達(dá)到55英哩/加侖。空氣管理規(guī)劃要每年討論幾次，對(duì)未來五年、十年、二十年的規(guī)劃的目標(biāo)進(jìn)行討論，達(dá)成共識(shí)。

洛杉磯的環(huán)境管理有更完善的計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃的時(shí)間跨度已經(jīng)規(guī)劃到2035年，要達(dá)到何種空氣質(zhì)量目標(biāo)，如何達(dá)到這種目標(biāo)，都做了詳細(xì)的規(guī)定。市政府對(duì)空氣質(zhì)量管理規(guī)劃定期進(jìn)行討論和修改，并加以規(guī)范。洛杉磯把污染源分成固定源和移動(dòng)源：固定源主要是指工業(yè)的各種設(shè)施的排放；移動(dòng)源主要是針對(duì)汽車、貨車和火車的排放。由于加州的天氣條件比較好，車齡偏長(zhǎng)，但燃油效率會(huì)降低，政府會(huì)通過財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)對(duì)舊車淘汰、對(duì)工業(yè)設(shè)備進(jìn)行更新?lián)Q代。洛杉磯在治理污染的過程中，推動(dòng)了科技進(jìn)步和新產(chǎn)品的研發(fā)，提高了投資的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。 在這場(chǎng)“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”中，也收獲到GDP的增長(zhǎng)，使加州成為美國(guó)吸引投資的熱點(diǎn)地區(qū)。

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