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2013年03月29日10:16 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號(hào)：T|T

3         政策績效評(píng)估結(jié)論和建議

3.1  結(jié)論

3.1.1            基于暴露人口的空氣質(zhì)量總體狀況

空氣質(zhì)量管理的最終目標(biāo)是保護(hù)人群健康，因此，用空氣質(zhì)量暴露人口狀況最能反映空氣質(zhì)量水平。數(shù)據(jù)見表22。

（1）PM10污染有所改善

PM10暴露人口的比例以中等空氣質(zhì)量最多，并呈增加趨勢，空氣質(zhì)量差的比例減少。

（2）SO₂污染有較大改善

基于SO₂的不同空氣質(zhì)量狀況下的城市數(shù)量比例與暴露人口比例的狀況及變化趨勢基本吻合，共同表明無論是人口規(guī)模大的特大城市，還是中等城市、小城市，其SO₂污染狀況普遍得到改善；

（3）NO₂污染不嚴(yán)重，但有所惡化

NO₂空氣質(zhì)量中等的城市暴露人口比例增加，質(zhì)量好的比例下降。

表 22 2005年至2010年二級(jí)及以上天數(shù)和不同空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的暴露人口比例

3.1.2            “十一五”期間空氣污染防治政策評(píng)估的總體結(jié)論

（1）    空氣污染防治政策是有效果的

實(shí)施控制的污染物的濃度下降，多數(shù)城市空氣質(zhì)量總體上有好轉(zhuǎn)，暴露在空氣質(zhì)量差的人口總體上是下降的。

（2）    空氣污染防治政策滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

城市空氣污染依然嚴(yán)重，沒有達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，尤其是大城市污染加重的趨勢，說明空氣污染防治的政策創(chuàng)新不足。

（3）    城市空氣質(zhì)量改善有較大潛力

無論是空氣質(zhì)量監(jiān)測水平、主要污染源的排放監(jiān)測水平都達(dá)到了較高的水平。污染控制設(shè)施也已經(jīng)大量地建設(shè)和安裝，但是，主要污染源沒有實(shí)現(xiàn)連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，說明管理不到位。

3.1.3            PM10排放控制政策績效評(píng)估

（1）固定源排放未得到有效控制

無論是質(zhì)量現(xiàn)狀還是變化趨勢，均反映省會(huì)城市和工業(yè)城市污染嚴(yán)重。案例城市問卷調(diào)查結(jié)果顯示居民對工業(yè)煙囪污染、市政燃煤鍋爐污染的滿意度均低于3分。案例研究還發(fā)現(xiàn)，多數(shù)源普遍存在煙粉塵超標(biāo)排放，月超標(biāo)率較高，最高達(dá)100%，個(gè)別固定源存在長時(shí)間連續(xù)超標(biāo)排放的現(xiàn)象。可見，缺乏有效制度對排污企業(yè)進(jìn)行約束，固定源尚未實(shí)現(xiàn)連續(xù)達(dá)標(biāo)排放。

（2）面源控制有效果

PM10面源治理主要包括集中供暖、清潔能源行動(dòng)和棚戶區(qū)改造、揚(yáng)塵治理等。低矮源對PM10濃度貢獻(xiàn)較大，部分城市集中供暖率對PM10的日均濃度影響最大，說明集中供暖對降低PM10濃度具有積極作用。道路揚(yáng)塵、裸露地面揚(yáng)塵等都對PM10產(chǎn)生影響，用市轄區(qū)人均財(cái)政收入代表城市基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)人均財(cái)政收入的彈性為-0.58，可見城市基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量越高，城市PM10污染越輕。清潔能源使用的提高，包括可再生能源替代、提高能效與節(jié)能、潔凈煤等，也有效果。測算發(fā)現(xiàn)，非工業(yè)用煤比重每提高一個(gè)百分點(diǎn)，PM10年日均濃度降低0.48個(gè)百分點(diǎn)。

（3）移動(dòng)源缺少控制手段

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，居民對機(jī)動(dòng)車尾氣的滿意度最低，僅為2.21；70.68%的居民認(rèn)為非常必要和比較必要進(jìn)行機(jī)動(dòng)車數(shù)量的控制，機(jī)動(dòng)車尾氣的排放控制成為居民的最大訴求。目前針對機(jī)動(dòng)車排放控制的政策不多，多數(shù)城市主要是年檢尾氣達(dá)標(biāo)制度，對機(jī)動(dòng)車數(shù)量（實(shí)質(zhì)是污染物排放量）進(jìn)行控制的城市極少。

3.1.4            SO₂排放控制政策績效評(píng)估

（1）集中供暖率提高對空氣SO₂濃度降低效果明顯

部分城市相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)集中供暖率對SO₂濃度影響最大，彈性為5.22，即集中供熱率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，SO₂濃度降低5.22個(gè)百分點(diǎn)。以案例城市為例，2006~2009年，全市集中供暖率由32.02%上升為52.62%，年均增長率為21.44%，導(dǎo)致面源SO₂排放量由13152噸/年迅速下降為2942噸/年，年均下降率為25.88%。

（2）燃煤火電廠脫硫政策對空氣SO₂濃度降低效果明顯

SO₂排放強(qiáng)度的彈性為5.09，僅次于集中供暖率，控制效果非常明顯。以案例城市為例，“十一五”期間，全市工業(yè)廢氣、燃燒廢氣中SO₂排放量逐步減少，2010年較2006年分別減少31997、35447噸，但工藝廢氣中SO₂排放量卻逐步增加，2010年較2006年增加3450.10噸，合計(jì)SO₂排放總量減少63994噸，減少38.53%，脫硫政策減排效果顯著。

3.1.5            NO_X排放控制政策績效評(píng)估

（1）固定源污染控制未受重視

NO₂濃度普遍達(dá)標(biāo)并不是排放控制的努力，NO₂對臭氧、PM2.5都有貢獻(xiàn)，但由于沒有臭氧、PM2.5的監(jiān)測數(shù)據(jù)，因此，評(píng)估結(jié)論僅限于NO₂的排放控制績效。由于基本沒有采取大規(guī)模的排放控制行動(dòng)，政策績效評(píng)估結(jié)論不多。

從排放控制效果來看，案例城市多數(shù)固定源NO_X濃度臨近濃度限值，超標(biāo)率較低，低于25%；NO_X濃度波動(dòng)性小，排放比較穩(wěn)定。但是在“十一五”期間，NO_X排放量卻增加2873噸。

工業(yè)源仍然是氮氧化物主要來源，包括燃煤電廠、工業(yè)企業(yè)鍋爐。由于“十一五”期間沒有將NO_x作為總量控制的考核指標(biāo)，NO_x排放控制重視程度相對其他兩種污染物較低。

（2）移動(dòng)源污染逐漸加重，排放控制手段不足

民用汽車密度對NO₂濃度有顯著影響，彈性為1.12，即民用汽車密度每增加1個(gè)百分點(diǎn)，NO₂濃度提高1.12個(gè)百分點(diǎn)。案例城市NO₂的早晚濃度峰值時(shí)間與上下班機(jī)動(dòng)車出行高峰時(shí)間基本重合。2011年市民針對尾氣排放污染環(huán)境的投訴明顯增多，投訴量比2010年增加了20%。

3.2  推論

由于數(shù)據(jù)、資料的局限，本研究還不能給出肯定和確切的結(jié)論，因此，用推論，以示區(qū)別。

（1）    空氣質(zhì)量保護(hù)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展

無論是大城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市、工業(yè)城市等，空氣質(zhì)量普遍較差，并且，總體上有惡化的趨勢?？諝赓|(zhì)量較好的城市或者是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但以旅游等新型工業(yè)為主的特殊城市。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目標(biāo)，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)也是目標(biāo)，需同步。

（2）    環(huán)境信息公開較差

環(huán)境保護(hù)相關(guān)信息公開嚴(yán)重不足，本評(píng)估許多城市的數(shù)據(jù)空白可以說明這點(diǎn)，見表4、5、6。

（3）    環(huán)境政策需要按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求加快更新完善

固定源缺乏規(guī)范的排污許可證制度，固定源沒有實(shí)現(xiàn)連續(xù)達(dá)標(biāo)排放。移動(dòng)源排放控制政策嚴(yán)重不足。面源控制政策缺乏細(xì)化。

3.3  建議

（1）      建立國家城市空氣質(zhì)量評(píng)估制度

將國家城市空氣質(zhì)量評(píng)估制度化，周期性地對全國城市空氣質(zhì)量狀況展開評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開，促使城市政府其盡快采取行動(dòng)，改善空氣質(zhì)量。評(píng)估的范圍逐漸擴(kuò)大到小城市和城鎮(zhèn)。對連續(xù)幾年空氣質(zhì)量排名逐漸下降的城市展開調(diào)查和問責(zé)。

（2）      開展基于問卷的城市公眾空氣質(zhì)量滿意度調(diào)查評(píng)估

居民是空氣質(zhì)量效果的直接“測量者”，因此，通過問卷的方法了解城市居民在日常生活和工作中對空氣質(zhì)量的真實(shí)感受、調(diào)查居民對空氣質(zhì)量管理的信息公開的滿意度、了解公眾參與意識(shí)、參與意愿及參與現(xiàn)狀等，是客觀、全面評(píng)價(jià)城市空氣質(zhì)量管理績效的重要工作之一。問卷調(diào)查是測量環(huán)境政策“回應(yīng)性”基本工具。居民空氣質(zhì)量滿意度評(píng)估不僅能夠反映市民的感受，補(bǔ)充現(xiàn)有環(huán)境統(tǒng)計(jì)信息的不足，還能幫助政府改進(jìn)環(huán)境管理工作，提高服務(wù)水平。

（3）      完善城市空氣質(zhì)量管理信息制度

國家需要制定詳細(xì)的空氣質(zhì)量管理信息公開規(guī)范，明確公開的信息名錄及其公開水平。需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，滿足不同利益群體的信息需求。公布空氣質(zhì)量、污染源排放和政府環(huán)境管理等信息，并且保證數(shù)據(jù)的數(shù)量、質(zhì)量和系統(tǒng)性。

（4）      建立城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度

國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是要達(dá)到的目標(biāo)，所有不達(dá)標(biāo)的城市必須提出空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃。建議國家環(huán)保重點(diǎn)城市的規(guī)劃由環(huán)保部審核批準(zhǔn)，其它城市的規(guī)劃由上一級(jí)環(huán)保部門審核批準(zhǔn)。該規(guī)劃必須科學(xué)、可行，分階段滾動(dòng)實(shí)施。規(guī)劃內(nèi)容全部公開，對規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行年度評(píng)估和問責(zé)。

（5）      充分利用空氣質(zhì)量和排放數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量的“日”管理

城市空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)和污染源排放監(jiān)測數(shù)據(jù)非常豐富，具有重要的管理意義。建議制定國家空氣質(zhì)量和污染源排放連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)處理技術(shù)規(guī)范。對污染物小時(shí)值、日均值等的超標(biāo)時(shí)段實(shí)施重點(diǎn)管理，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量的“日”管理。

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