廣東省“雙到”扶貧模式
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（七）領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，嚴(yán)格考核問責(zé)，著力解決“如何避免扶貧責(zé)任制流于形式”的問題。省委13位常委和分管扶貧副省長(zhǎng)各掛鉤聯(lián)系一個(gè)地級(jí)市，督導(dǎo)“雙到”扶貧工作。省委常委會(huì)每年召開專門會(huì)議，聽取21個(gè)地級(jí)以上市的“雙到”扶貧工作專題匯報(bào)，研究重大問題，督查工作進(jìn)度。省委、省政府每年召開“雙到”扶貧工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，推廣典型，交流經(jīng)驗(yàn)，部署工作。各市、縣黨政一把手和幫扶單位主要負(fù)責(zé)人把扶貧“雙到”列入重要議事日程，親自掛點(diǎn)，親自督辦，身先示卒抓落實(shí)。為確?！半p到”扶貧責(zé)任制的落實(shí)到位，廣東省制定了一套比較完整的考核問責(zé)制度。2009年，印發(fā)了《廣東省扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”幫扶與被幫扶雙方工作責(zé)任》，明確了幫扶方和被幫扶方的各自職責(zé)、工作內(nèi)容和應(yīng)負(fù)的責(zé)任。2010年，廣東省紀(jì)委、省扶貧辦共同制定了《廣東省扶貧開發(fā)工作問責(zé)暫行辦法》，對(duì)不履行或不正確履行扶貧開發(fā)“雙到”工作職責(zé)的黨政機(jī)關(guān)、部門單位的領(lǐng)導(dǎo)，由有關(guān)方面按照干部管理權(quán)限和規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究。2011年，制定了《廣東省扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”工作考核評(píng)估辦法》（2013年進(jìn)行了修訂）和《廣東省扶貧開發(fā)“雙到”單兵教練工作的通知》。依據(jù)這些制度，對(duì)“雙到”扶貧除了日常督查以外，實(shí)行一年一考核、三年結(jié)硬帳。對(duì)于考核不合格的市、縣和幫扶單位主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)負(fù)責(zé)人，實(shí)行通報(bào)、點(diǎn)名或單兵教練約談。有關(guān)市、縣曾對(duì)工作不力的5名干部給予了撤職處分。嚴(yán)格的問責(zé)制度，給各級(jí)各部門帶來政治壓力，形成倒逼機(jī)制，確保了扶貧責(zé)任制落到實(shí)處。
（八）適應(yīng)“大扶貧”格局，轉(zhuǎn)變部門職能，著力解決扶貧機(jī)構(gòu)隊(duì)伍能力提升問題。“雙到”扶貧是一項(xiàng)由專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧共同組成的“大扶貧”系統(tǒng)工程。從“雙到”扶貧投入來源來看，國(guó)家安排給廣東的中央財(cái)政扶貧資金很少，省級(jí)財(cái)政預(yù)算的專項(xiàng)扶貧資金也只占小頭，大量的項(xiàng)目和資金來自本省行業(yè)主管部門、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口幫扶、定點(diǎn)幫扶單位自籌和社會(huì)慈善捐贈(zèng)。顯然，過去省、市、縣扶貧部門單一主抓專項(xiàng)扶貧的傳統(tǒng)做法，已經(jīng)很不適應(yīng)“大扶貧”新形勢(shì)了。“雙到”扶貧的全面深入推進(jìn)，要求扶貧部門切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，提高執(zhí)行能力。在這方面，廣東省的主要做法是：（1）充分發(fā)揮各級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督查作用。有關(guān)“雙到”扶貧一些規(guī)范性文件，如考核驗(yàn)收辦法等，都是由省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組制定的；各縣到村到戶的行業(yè)扶貧項(xiàng)目與資金計(jì)劃制定和安排下達(dá)，都是由縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)行業(yè)部門確定的；“雙到”扶貧的年度考核和三年結(jié)帳驗(yàn)收，也是由省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組部署和組織實(shí)施的。（2）強(qiáng)化各級(jí)政府扶貧辦的工作職能。明確各級(jí)扶貧辦是同級(jí)政府主管“雙到”工作的職能部門，具體負(fù)責(zé)規(guī)劃制定、政策研究、建檔立卡、部門協(xié)調(diào)、督辦落實(shí)、人員培訓(xùn)、信息服務(wù)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、經(jīng)驗(yàn)推廣、考核驗(yàn)收等。各級(jí)扶貧辦的角色，由過去具體主抓專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，轉(zhuǎn)變?yōu)樽龊谩按蠓鲐殹钡膮f(xié)調(diào)、服務(wù)、指導(dǎo)和督辦工作。（3）加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍能力建設(shè)。扶貧隊(duì)伍主要包括兩個(gè)方面：一是各級(jí)扶貧主管部門的工作人員；二是定點(diǎn)幫扶單位從事扶貧工作的人員（包括駐村工作隊(duì)員）。特別是后一支隊(duì)伍，他們數(shù)量大，對(duì)扶貧政策和業(yè)務(wù)工作不熟悉，需要不斷加強(qiáng)培訓(xùn)、咨詢和指導(dǎo)。為了做好這方面工作，清遠(yuǎn)市連南瑤族自治縣成立了“縣扶貧孵化中心”，為縣一級(jí)加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍能力建設(shè)探索了一條新路子（見專欄4）。
專欄4：連南縣創(chuàng)辦扶貧孵化中心加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍能力建設(shè)
連南瑤族自治縣（以下簡(jiǎn)稱連南縣）是廣東21個(gè)省定扶貧工作重點(diǎn)縣之一，也是“雙到”扶貧戰(zhàn)略思想的策源地。連南縣共有38個(gè)貧困村被納入第一輪 “雙到”扶貧的扶持范圍，有136個(gè)部門單位組成38個(gè)駐村工作隊(duì)開展為期三年的定點(diǎn)幫扶工作，共派出駐村干部209人。
隨著“雙到”扶貧的全面實(shí)施，一些涉及能力建設(shè)方面的問題凸現(xiàn)出來：一是如何解決駐村幫扶干部扶貧政策業(yè)務(wù)知識(shí)缺乏的問題；二是如何科學(xué)制定和實(shí)施扶貧規(guī)劃；三是本地扶貧干部如何盡快實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和能力提升；四是如何提高扶貧項(xiàng)目資金規(guī)范化管理水平。為了解決以上四個(gè)方面問題，縣委、縣政府決定設(shè)立“連南縣扶貧孵化中心”，定性為一類公益事業(yè)單位，隸屬于縣扶貧辦。縣扶貧孵化中心的主要職能概括為“兩大孵化、四項(xiàng)服務(wù)”?！皟纱蠓趸笔牵悍鲐殞I(yè)人才培養(yǎng)孵化；扶貧項(xiàng)目引進(jìn)落地孵化。四項(xiàng)服務(wù)是：扶貧培訓(xùn)服務(wù)、信息共享服務(wù)、項(xiàng)目對(duì)接服務(wù)、宣傳展示服務(wù)。
連南縣扶貧孵化中心成立三年以來，共舉辦駐村幫扶干部培訓(xùn)班6期1000多人次，縣、鎮(zhèn)、村扶貧干部培訓(xùn)班6期300多人次，先后召開聯(lián)席會(huì)議12次，研究解決幫扶單位提交問題近50個(gè)，組織下鄉(xiāng)扶貧業(yè)務(wù)咨詢指導(dǎo)110次。上述活動(dòng)的開展，促進(jìn)了扶貧干部隊(duì)伍履職能力的提升，促進(jìn)了“雙到”扶貧的縣抓落實(shí)。第一輪“雙到”扶貧期間，連南縣共引進(jìn)、整合、投入扶貧資金2億多元，促成了1083個(gè)扶貧項(xiàng)目落地和實(shí)施，圓滿完成了第一輪“雙到”扶貧工作任務(wù)。
連南縣扶貧孵化中心的創(chuàng)立與實(shí)踐，適應(yīng)了“雙到”扶貧的發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，在縣級(jí)扶貧培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、開展經(jīng)常性培訓(xùn)和提高扶貧干部能力等方面，探索出了一條新路子。
四、實(shí)施效果與長(zhǎng)效機(jī)制
（一）實(shí)施效果。廣東省第一輪“雙到”扶貧已于2013年初進(jìn)行了全面驗(yàn)收。驗(yàn)收結(jié)果表明：到2012年底，全省被幫扶的3407個(gè)貧困村、36.7萬貧困戶、158.6萬貧困人口實(shí)現(xiàn)了三年脫貧的預(yù)期目標(biāo)。貧困戶人均純收入達(dá)到7762元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“貧困戶人均純收入達(dá)到2500元以上”的目標(biāo)；3407個(gè)貧困村集體經(jīng)濟(jì)收入全部達(dá)到3萬元標(biāo)準(zhǔn)，村均達(dá)到11.09萬元。貧困村全部實(shí)現(xiàn)村道硬底化，村民飲水安全比率達(dá)100%，低收入住房困難戶住房改建完成率達(dá)100%，貧困村的落后面貌得到了根本改善?！半p到”扶貧的實(shí)施，對(duì)緩解區(qū)域發(fā)展不平衡發(fā)揮了重要促進(jìn)作用。全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異系數(shù)從2007年0.75下降到2012年的0.63,城鄉(xiāng)居民收入差距從2007年的3.15:1縮小到2012年的2.83:1。
（二）建立“雙到”扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制。實(shí)施“雙到”扶貧并不是權(quán)宜之策，而是政府主導(dǎo)的一種長(zhǎng)期扶貧方式。廣東省在建立“雙到”扶貧長(zhǎng)效機(jī)制方面，主要采取了以下措施和辦法：
一是加強(qiáng)基層組織建設(shè)，打造一支“永不撤走的工作隊(duì)”。在推進(jìn)“雙到”扶貧中，各地始終把加強(qiáng)基層組織建設(shè)擺在重要位置，實(shí)行扶貧黨建兩手抓、兩促進(jìn)。各幫扶單位黨組織與村黨支部結(jié)對(duì)共建，幫助貧困村培訓(xùn)老黨員、發(fā)展新黨員；按照有黨建工作制度、有黨員活動(dòng)場(chǎng)所、有黨員電化教育設(shè)備、有黨建工作宣傳欄的“四有”標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)定點(diǎn)村的黨組織建設(shè)。注重選拔優(yōu)秀黨員干部、青年干部擔(dān)任村“兩委”主副職，提高他們依法依規(guī)辦事、帶領(lǐng)群眾致富的能力，努力打造作風(fēng)正、能力強(qiáng)、威信高的“兩委”班子，為貧困村留下一支“永不撤走的工作隊(duì)”。
二是建立“雙到”扶貧跟蹤聯(lián)系制度。廣東省明確規(guī)定，對(duì)已完成第一輪“雙到”扶貧目標(biāo)任務(wù)的3407個(gè)行政村，仍由原幫扶單位跟蹤聯(lián)系三年，定期開展“回頭看”，“扶上馬送一程”，鞏固三年“雙到”成果，確保穩(wěn)定脫貧。要求各幫扶單位加強(qiáng)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目的后續(xù)管理，健全和完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和公共設(shè)施管理制度，確保幫扶項(xiàng)目能可持續(xù)運(yùn)行，長(zhǎng)期發(fā)揮作用。
三是實(shí)行“雙到”扶貧與“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的有機(jī)結(jié)合?！半p轉(zhuǎn)移”即珠江三角洲勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向粵東西北部欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)轉(zhuǎn)移?！半p轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略是廣東省委、省政府審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)本省城鄉(xiāng)一體化大趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)新階段的實(shí)際，與“雙到”扶貧同時(shí)提出的。實(shí)行“雙到”扶貧與“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)了廣東省委、省政府堅(jiān)持扶貧到村到戶與加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域發(fā)展“雙管齊下、相互支撐、互相促進(jìn)”的戰(zhàn)略思想，它為欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立 “雙到”扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)地方財(cái)政扶貧能力，拓展農(nóng)村貧困勞動(dòng)力就業(yè)空間，打下更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)（見專欄5）。
專欄5：廣東“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略促進(jìn)了“雙到”扶貧
從加快珠三角產(chǎn)業(yè)向粵東西北地區(qū)轉(zhuǎn)移方面看：全省欠發(fā)達(dá)地區(qū)已建立36個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園區(qū)，總投資達(dá)到10196.8億元，引進(jìn)項(xiàng)目3629個(gè)，形成了一批有較大影響力的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)了粵東西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)培植稅源、增加財(cái)政收入提供了載體，也有力促進(jìn)了“雙到”貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三年多來，3407個(gè)貧困村累計(jì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目28868個(gè)，其中農(nóng)業(yè)項(xiàng)目18101個(gè)、工業(yè)項(xiàng)目2938個(gè)、商貿(mào)旅游項(xiàng)目1559個(gè)、其它建設(shè)項(xiàng)目6270個(gè)。全省區(qū)域發(fā)展差異系數(shù)從2007年0.75下降到2012年的0.63,城鄉(xiāng)居民收入差距從2007年的3.15:1縮小到2012年的2.83:1。
從加快農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移方面看：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)提供了更多的崗位和機(jī)會(huì)。2009-2012年，全省3407個(gè)貧困村參加各種專業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民共204.4萬人次，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力199.3萬人。僅2012年，3047個(gè)貧困村農(nóng)民的人均工資性收入達(dá)到5744元，占年純收入的74%，工資性收入成為貧困戶增加收入的重要渠道，實(shí)現(xiàn)了“轉(zhuǎn)移一人，脫貧一戶”。
四是建立相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。如果說廣東省第一輪“雙到”扶貧提出的識(shí)別貧困村、貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，是一種絕對(duì)意義上的靜態(tài)貧困標(biāo)準(zhǔn)，那么，第二輪“雙到”扶貧提出的識(shí)別貧困村、貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，則是一種相對(duì)意義上的動(dòng)態(tài)貧困標(biāo)準(zhǔn)。廣東省委、省政府決定， 2011年末全村農(nóng)民人均純收入低于全省農(nóng)民人均純收入60%的行政村，確定為“雙到”重點(diǎn)扶貧村；重點(diǎn)扶貧村內(nèi)2011年末家庭人均純收入低于全省農(nóng)民人均純收入33%（即低于三分之一）農(nóng)戶，確定為貧困戶或貧困人口。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都屬于相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制，從而在制度設(shè)計(jì)上為扶貧開發(fā)的長(zhǎng)期開展奠定了基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上來說，廣東的“雙到”扶貧將會(huì)一輪接著一輪推進(jìn)下去。
五是采取地方立法形式將定點(diǎn)幫扶和社會(huì)扶貧長(zhǎng)期化、制度化。2011年11月，廣東省第十一屆人大常務(wù)會(huì)第30次會(huì)議通過了《廣東省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》?！稐l例》規(guī)定：“實(shí)行發(fā)達(dá)地區(qū)、國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織定點(diǎn)幫扶貧困村、貧困戶制度。承擔(dān)定點(diǎn)幫扶任務(wù)的發(fā)達(dá)地區(qū)、國(guó)有企業(yè)等有條件的單位每年安排一定的資金、項(xiàng)目、人力，其他單位每年籌措一定的資金、安排人力，扶持被幫扶貧困地區(qū)、貧困村發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)?！薄稐l例》還規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)資金列入年度財(cái)政支出預(yù)算，并建立與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的財(cái)政扶貧資金增長(zhǎng)機(jī)制?！薄稐l例》明確：“每年六月三十日為廣東扶貧濟(jì)困日。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展扶貧濟(jì)困活動(dòng)，鼓勵(lì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人積極支持農(nóng)村扶貧開發(fā)?！痹趶V東，《條例》已成為“雙到”扶貧、定點(diǎn)幫扶和社會(huì)扶貧長(zhǎng)期化的重要法律依據(jù)和制度安排。與此相適應(yīng)相配套，組織國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位下派干部駐村扶貧，也成為一項(xiàng)培養(yǎng)、鍛煉年輕干部的長(zhǎng)期制度，被固定下來。
