中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊    隨著全球向零碳社會轉(zhuǎn)型步伐加快，碳排放管理已不僅僅是氣候和環(huán)境領(lǐng)域的問題，而是深度滲透到經(jīng)濟、技術(shù)、能源、金融、國際貿(mào)易等領(lǐng)域，碳生產(chǎn)力成為新時期經(jīng)濟效率的重要表征，以碳排放總量管理驅(qū)動經(jīng)濟社會朝著綠色低碳方向轉(zhuǎn)型，是大勢所趨。2024年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》的通知（國辦發(fā)〔2024〕39號）（以下簡稱《工作方案》），明確提出“推動將碳排放指標(biāo)納入規(guī)劃”“推動省市兩級建立碳排放預(yù)算管理制度”“建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度”等15項工作要求。其中，“碳排放預(yù)算管理制度”（以下簡稱“碳預(yù)算管理”）對我國政府官員和學(xué)者而言相對陌生，本文擬從碳預(yù)算的概念出發(fā)，對碳預(yù)算制度的核心要素、國際建設(shè)經(jīng)驗進行介紹，與讀者共同討論如何建立適合我國國情的碳預(yù)算制度。

碳預(yù)算概念起源于生態(tài)學(xué)，指在特定時期和區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的碳排放和吸收量?！毒┒甲h定書》生效后，碳預(yù)算被借用至氣候變化領(lǐng)域.隨著全球邁向碳中和進程加速，碳預(yù)算從全球?qū)用娴奶寂欧趴偭抗芾碇贫戎饾u下沉成為國家和地區(qū)的氣候治理手段，英國、德國、法國、瑞典、新西蘭等建立了國家層級的碳預(yù)算制度。國內(nèi)外學(xué)者從氣象科學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等多個領(lǐng)域?qū)μ碱A(yù)算開展了研究。例如，通過研究地球碳循環(huán)、人類活動碳排放與全球變暖的關(guān)系，及溫升目標(biāo)下全球總預(yù)算與剩余碳預(yù)算；在碳排放總量約束下公正開展碳預(yù)算分配；碳預(yù)算經(jīng)濟影響評估備受關(guān)注，各國學(xué)者采用或構(gòu)建了多個模型，例如，Shared Socioeconomic Pathways（SSPs）、CGE模型、Carnegie-Ames-Stanford（CASA）、E3ME模型等評估減碳目標(biāo)對宏觀經(jīng)濟或產(chǎn)業(yè)部門的影響。隨著我國提出“雙碳”目標(biāo)，越來越多的學(xué)者關(guān)注到碳預(yù)算制度，從早期圍繞國際氣候談判進行觀點匯集和評述逐漸擴展到對國外碳預(yù)算制度研究，包括建設(shè)經(jīng)驗、需要關(guān)注的問題，以及對我國的啟示，這些研究工作為構(gòu)建適合我國國情的碳預(yù)算制度提供了寶貴的智力支持和堅實的前期基礎(chǔ)。但不足之處在于部分研究的系統(tǒng)性和整體性不足，而較為全面的研究又存在顆粒度較粗，對中國適用性分析的支撐力度較弱；同時，筆者在文獻梳理時還發(fā)現(xiàn)，不同論文對同一個問題的描述有差異。為正本清源，筆者從英國、法國、德國政府官方網(wǎng)站獲取一手資料，經(jīng)過翻譯整理和分析，勾勒出碳預(yù)算制度體系的完整框架、凝練出這些國家碳預(yù)算制度的共同特點；在此基礎(chǔ)上，筆者團隊于2024年3月赴英國開展實地調(diào)研，與英國氣候變化委員會（CCC）和英國碳預(yù)算方案編制的技術(shù)團隊——劍橋大學(xué)E3ME模型研究小組進行了交流，走訪了Teesside、Hunberside、Scottish Cluster等英國工業(yè)集群，了解英國碳預(yù)算實施情況?；谝陨涎芯抗ぷ?，分類甄別出我國建設(shè)碳預(yù)算制度可以借鑒、需要修正和本土創(chuàng)新的要素，最后提出我國碳預(yù)算制度建設(shè)建議。本文在現(xiàn)有研究成果基礎(chǔ)上，細化了研究顆粒度、增強了分析系統(tǒng)性，重點對國外碳預(yù)算制度進行了中國適用性解析，提出我國如何在尚未實現(xiàn)碳達峰的基本國情下碳預(yù)算建設(shè)建議，為我國建設(shè)碳排放“雙控”管理制度提供參考。

碳預(yù)算制度體系的內(nèi)涵、特點與核心要素

碳預(yù)算制度全稱是“碳排放總量”和“碳吸收與移除總量”預(yù)算管理制度，是對一定時期和區(qū)域內(nèi)人類活動產(chǎn)生和吸收的溫室氣體進行有計劃的主動管理。碳預(yù)算并非單純的生態(tài)環(huán)境管理制度，而是將減碳行動納入經(jīng)濟活動過程，與經(jīng)濟規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)部署、財政預(yù)算、金融激勵等政策工具深度耦合，幫助政府在長期減排目標(biāo)下，科學(xué)配置碳排放空間與經(jīng)濟兩種資源，促進經(jīng)濟增長與碳排放脫鉤。碳預(yù)算制度的核心是“碳管理”，本質(zhì)是推進“經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”。

從國外正在實施的國家碳預(yù)算制度看，碳預(yù)算制度體系由6個核心環(huán)節(jié)構(gòu)成（圖1）。其中，國家長期減碳目標(biāo)是編制依據(jù)；碳預(yù)算方案是整體研究支撐，為碳預(yù)算執(zhí)行計劃提供目標(biāo)，是編制行業(yè)年度碳預(yù)算的指引，以及碳預(yù)算年度進展評估的依據(jù)；碳預(yù)算執(zhí)行計劃是對碳預(yù)算方案的落實，由各行業(yè)上百條措施、機制、政策及其年度預(yù)期減碳量構(gòu)成，是實現(xiàn)碳預(yù)算目標(biāo)的系統(tǒng)性解決方案；行業(yè)碳預(yù)算行動指引是每個行業(yè)每年碳預(yù)算的區(qū)間值；當(dāng)碳預(yù)算方案進入執(zhí)行階段，需要每年開展執(zhí)行情況與預(yù)算目標(biāo)的偏離評估，以此為依據(jù)提出次年優(yōu)先措施建議或預(yù)算調(diào)整建議。此外，大量支撐性的專項報告和科學(xué)研究貫穿碳預(yù)算編制、執(zhí)行與評估全過程。

碳預(yù)算制度的國際實踐

國外碳預(yù)算制度構(gòu)成如圖1所示，但各國的碳預(yù)算制度內(nèi)容略有差異。英國是全球率先將碳排放納入預(yù)算管理的國家，并構(gòu)建了最為成熟和成功的國家碳預(yù)算制度，德國、法國、瑞典等后來者均以英國碳預(yù)算制度為模板。本文選擇了英國和德國碳預(yù)算制度進行詳細分析。

英國碳預(yù)算：全球首個國家碳預(yù)算制度，具有完整成熟的制度體系且成效顯著

2008年11月，英國《氣候變化法案》（Climate Change Act）正式生效實施，《碳預(yù)算》是《氣候變化法案》中的核心條款，2008年啟動碳預(yù)算至今已編制完成了6個周期（2008—2037年）的預(yù)算方案，實施了3個周期（2008—2022年），目前正處于第4個碳預(yù)算執(zhí)行周期中。

從制度定位看，碳預(yù)算制度是英國《氣候變化法案》設(shè)定的四大制度體系之一，與碳排放監(jiān)管框架、碳交易制度、政策工具包相互支撐（圖2）。

從管理邊界看，英國碳預(yù)算涵蓋了《京都議定書》中的6種主要溫室氣體，2023年將三氟化氮（NF₃）納入目標(biāo)溫室氣體范疇。碳預(yù)算所涵蓋的領(lǐng)域包含：燃料供應(yīng)、電力、國內(nèi)交通、工業(yè)、建筑、農(nóng)業(yè)、土地利用和林業(yè)、廢棄物處理及含氟氣體等，在第6期碳預(yù)算首次將國際航空與航運納入預(yù)算。

從組織架構(gòu)看，英國碳預(yù)算制度由議會審批、英國能源安全和凈零排放部（DESNZ）負責(zé)統(tǒng)籌執(zhí)行，包括公布碳預(yù)算年度碳排放數(shù)據(jù)、分行業(yè)年度碳預(yù)算、碳預(yù)算執(zhí)行計劃（配套政策）等，作為決策者和行動的推動者，對預(yù)算目標(biāo)的最終實現(xiàn)承擔(dān)直接的政治責(zé)任。英國氣候變化委員會（CCC）向英國議會和DESNZ提供周期碳預(yù)算目標(biāo)建議、進展評估、碳預(yù)算的經(jīng)濟影響評估、碳預(yù)算調(diào)整建議。建設(shè)流程見圖3。

從制度內(nèi)容構(gòu)成上看，英國碳預(yù)算制度體系結(jié)構(gòu)由6個核心要素構(gòu)成。 《氣候變化法案》規(guī)定了英國2050年實現(xiàn)“凈零排放”目標(biāo)，是英國碳預(yù)算的制度預(yù)期。 《碳預(yù)算方案》是英國碳預(yù)算管理體系的科學(xué)基礎(chǔ)部分（圖4），將長期減碳目標(biāo)拆解為短期預(yù)算，目前已經(jīng)完成第6周期（2023—2027年）的預(yù)算方案編制（圖5）。 《碳預(yù)算執(zhí)行計劃》（CBDP）（又名《碳預(yù)算交付計劃》），由“行業(yè)碳預(yù)算總量”“實現(xiàn)碳預(yù)算的措施和政策及年化預(yù)期減排量”“交付風(fēng)險”“關(guān)鍵措施和政策的經(jīng)濟影響結(jié)論”4部分構(gòu)成（表1—3）。 《行業(yè)年度碳預(yù)算執(zhí)行指引》詳細說明了行業(yè)走向零碳過程中在不同減碳情景下的經(jīng)濟活動水平、各行業(yè)溫室氣體排放量及其與碳預(yù)算的比較，為每個行業(yè)設(shè)置了年度碳排放上限及下限。 《碳預(yù)算年度進展評估》中重點聚焦英國碳預(yù)算執(zhí)行計劃的實施情況進行全面評估和分行業(yè)的評估，以《2023年英國碳預(yù)算進展評估》報告為例，進展評估包括年度減排進展、進度偏離評估及原因分析、政策風(fēng)險與差距評估、迫切需要采取的行動和戰(zhàn)略措施建議等。英國允許碳預(yù)算跨期借貸。據(jù)《氣候變化法案》規(guī)定，國務(wù)大臣（Secretary of State）有權(quán)實施碳預(yù)算跨周期調(diào)整，但需要征求部門主管的意見及考慮氣候變化委員會的建議。即，國務(wù)大臣可在后一期碳預(yù)算中預(yù)支不超過1%的預(yù)算量，當(dāng)期剩余的排放預(yù)算量，可以將其轉(zhuǎn)移至下一個周期的碳預(yù)算中。

德國碳預(yù)算制度：系統(tǒng)性法規(guī)體系與多層級立法協(xié)同

德國碳預(yù)算制度體系架構(gòu)也是按照圖1的6個要素進行設(shè)計。德國《氣候保護法》是德國碳預(yù)算制度的法理依據(jù)，以法律的形式確定減排目標(biāo)，明確采取碳預(yù)算制度約束各部門碳排放。德國碳預(yù)算制度框架與英國類似，但具體編制內(nèi)容根據(jù)德國國情進行了特色化處理，主要體現(xiàn)在3點。

采取聯(lián)邦政府與各州政府相互合作、多層級的立法協(xié)同模式?！稓夂虮Ｗo法》在國家層面進行約束，制定統(tǒng)一的目標(biāo)和原則，各州在不與聯(lián)邦法律抵觸的前提下，可結(jié)合本州實際情況制定相應(yīng)的氣候變化立法，以相互合作的形式實現(xiàn)減排目標(biāo)。這種協(xié)作模式一方面確保了全國氣候政策的整體協(xié)調(diào)性，另一方面也充分體現(xiàn)了聯(lián)邦分權(quán)制下各州因地制宜的政策自主權(quán)。

通過《氣候保護法》整合和銜接現(xiàn)有的能源氣候政策，強化執(zhí)行效果。在《氣候保護法》通過之前，德國就已制定了一系列氣候法案和行動計劃，例如《可再生能源法》《氣候行動計劃2050》等，這些方案基本涵蓋能源、工業(yè)、建筑、交通等不同領(lǐng)域。德國《氣候保護法》的作用主要是通過更高位階的立法形式，將所有氣候政策和行動形成一個系統(tǒng)性、綜合性的法規(guī)體系，強化氣候政策的執(zhí)行力。

建立“能源與其他行業(yè)分類編制”的碳預(yù)算制度?！缎職夂虮Ｗo法》為6個部門設(shè)立了至2030年的年度碳預(yù)算分配方案，其中能源部門只明確了2020、2022、2030年3個年份的排放預(yù)算，但明確規(guī)定能源部門排放量在預(yù)算期內(nèi)逐步減少。

國家碳預(yù)算制度的中國適用性分析

國家碳預(yù)算制度與我國5年一周期的能源“雙控”與碳排放強度管理均屬全社會減碳目標(biāo)管理制度，均包含了減碳目標(biāo)設(shè)定、減碳路徑分析、減碳任務(wù)分解等內(nèi)容，但在制度定位和編制方式上有較大的不同。例如，國外碳預(yù)算制度在氣候政策體系中的位階較高，主要發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)整合功能，我國節(jié)能減碳政策的系統(tǒng)性和集成性相對不足；在國外碳預(yù)算制度設(shè)計和執(zhí)行過程中非常重視經(jīng)濟社會影響分析，根據(jù)經(jīng)濟社會的反饋進行動態(tài)評估和措施調(diào)整，我國減碳路線圖更偏重技術(shù)分析。

國際經(jīng)驗中有借鑒價值的要素

基于國家中長期減碳目標(biāo)編制碳預(yù)算

碳預(yù)算制度將長期減碳目標(biāo)以經(jīng)濟社會可接受的方式反推分解到每個階段，引導(dǎo)整個社會沿著經(jīng)濟增長與碳排放脫鉤的軌跡發(fā)展。英國、德國等國家碳預(yù)算編制均以本國碳中和目標(biāo)為導(dǎo)向編制短期碳預(yù)算方案。我國雙碳“1+N”政策、碳排放“雙控”制度已經(jīng)確定，借鑒國際經(jīng)驗，以碳中和目標(biāo)為依據(jù)倒推排放空間，提前部署低碳產(chǎn)業(yè)項目，撬動新經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)具備政策條件。

善用已有減排機制，形成制度合力

國外碳預(yù)算制度將已有的能源效率標(biāo)準(zhǔn)、可再生能源激勵政策及碳定價機制等緊密結(jié)合，形成一套協(xié)調(diào)一致的政策體系，合力推動各部門和行業(yè)低碳發(fā)展，實現(xiàn)更為顯著的減排效果。我國自“十一五”開始實施節(jié)能減碳管理，出臺了若干減排政策和措施、建立了地方和國家碳市場，將這些政策措施進行系統(tǒng)梳理、統(tǒng)計、盤點，整合在碳預(yù)算制度體系中，有利于使各類措施相互支撐、形成合力。

國際經(jīng)驗中具有參考作用的要素

碳預(yù)算“軟考核”與碳市場“硬約束”形成機制互補

碳市場將“配額總量”作為企業(yè)碳排放的“硬約束”，缺乏如何幫助企業(yè)將碳排放控制在“總量”內(nèi)的措施指引。碳預(yù)算為全行業(yè)減碳行動提供了具體的行動指南和支持政策，彌補了這一不足。因此，國外碳預(yù)算制度不設(shè)懲罰機制，主要依靠碳市場施加減碳壓力。我國碳預(yù)算制度建設(shè)過程中，也面臨著碳預(yù)算與碳市場功能協(xié)同的問題，國外經(jīng)驗可為我國設(shè)計碳預(yù)算與碳市場的協(xié)同耦合方式提供參考。

強化國家氣候變化委員會的權(quán)威職責(zé)

國家碳預(yù)算從編制、監(jiān)控、評估到調(diào)整每個環(huán)節(jié)均需要投入大量的人力物力和專業(yè)技能，國際上主要通過組建專家委員會的方式協(xié)助政府開展碳預(yù)算。英國氣候變化委員會（CCC）和德國氣候變化專家委員會（CECC）分別是英國和德國負責(zé)碳預(yù)算的技術(shù)部門。我國已經(jīng)于2007年成立了國家氣候變化專家委員會，未來要在碳預(yù)算中承擔(dān)類似CCC/CECC機構(gòu)的功能，需要明確其行政地位，以及其對于碳預(yù)算事前、事中和事后全流程建議、監(jiān)督和審核等權(quán)威職責(zé)。

需要開展本土化創(chuàng)新的要素

我國所處的“雙碳”階段對碳預(yù)算制度建設(shè)提出了不同編制要求

我國尚未實現(xiàn)碳達峰，這就決定了我國構(gòu)建碳預(yù)算制度相比已經(jīng)達峰國家的碳預(yù)算制度更為復(fù)雜。在碳達峰前，碳預(yù)算編制面臨“排放增量”估算與分配問題，與“發(fā)展權(quán)”直接掛鉤；在碳中和階段，主要是減碳任務(wù)分解問題，與“減碳潛力”更相關(guān)。此外，我國在部署碳排放雙控管理制度建設(shè)工作時，明確提出“十五五”實施碳排放“強度”控制為主，碳排放總量控制為輔，“十六五”開始實施碳排放“總量”管理，因此我國碳預(yù)算編制方法、執(zhí)行計劃、評估方法等不能照搬國際經(jīng)驗，需根據(jù)我國“雙碳”行動戰(zhàn)略部署及階段任務(wù)，對碳預(yù)算制度建設(shè)內(nèi)容進行設(shè)計。

碳預(yù)算制度在我國碳達峰碳中和“1+N”政策體系中的制度定位需要明確

從英國、德國碳預(yù)算制度在本國低碳制度體系中的位階看，僅次于《氣候變化法案》/《氣候保護法》，將全國各行業(yè)領(lǐng)域的低碳政策和措施全部囊括在內(nèi)。我國建立碳預(yù)算制度的要求是在國務(wù)院辦公廳頒布的《工作方案》的通知中首次提出，且明確是在“省市兩級”建立碳排放預(yù)算管理制度，說明目前我國政府對碳預(yù)算制度的定位屬于地方性法規(guī)，但究竟屬于“規(guī)章”還是“其他規(guī)范性文件”，尚有待明確。此外，碳預(yù)算作為一項新的碳排放管理制度，其在國家和地方的“1+N”政策體系中的角色和定位需要明確。

結(jié)論與建議

碳預(yù)算作為碳排放總量管理的宏觀管理制度正在全球和國家層面實施，相關(guān)理論研究、模型工具成熟，政策體系已經(jīng)構(gòu)成，實踐經(jīng)驗較為豐富。梳理發(fā)現(xiàn)，各國碳預(yù)算制度框架基本一致，由6個核心環(huán)節(jié)構(gòu)成，每個環(huán)節(jié)由多個要素組成，要素層面的差異體現(xiàn)了不同國情。結(jié)合國際碳預(yù)算制度建設(shè)和實踐經(jīng)驗，立足我國國情，對我國構(gòu)建碳預(yù)算制度提出如下建議。

建議在雙碳“1+N”政策體系將碳預(yù)算制度定位為“制度接駁器”

從目前各省份、行業(yè)發(fā)布的“1+N”政策體系看，大多數(shù)缺乏與“碳中和”目標(biāo)、政策、措施的銜接，沒有長期減碳目標(biāo)錨定，難以客觀判斷短期減碳目標(biāo)設(shè)定的合理性，也不利于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與減碳措施“一盤棋”布局。建議：雙碳“1+N”政策體系中增設(shè)“碳預(yù)算”作為長期與短期目標(biāo)銜接、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與減碳行動協(xié)同的“接駁器”，分領(lǐng)域開展減碳貢獻與目標(biāo)差距的測算，編制碳預(yù)算指引，使碳達峰前后產(chǎn)業(yè)發(fā)展、減碳措施、政策機制形成連貫，避免出現(xiàn)“前松后緊”，或“前緊后松”等不利局面。

將碳排放預(yù)算空間與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃深度耦合，驅(qū)動低碳高附加值產(chǎn)業(yè)崛起

碳預(yù)算并非簡單、單純的節(jié)能減碳規(guī)劃，還要“接駁”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。在減碳目標(biāo)分解、減碳路徑推薦時，需要考慮區(qū)域發(fā)展碳排放需求、減碳技術(shù)應(yīng)用的經(jīng)濟性、低碳產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的貢獻和拉動作用、減碳目標(biāo)實現(xiàn)所需要的投資、產(chǎn)業(yè)政策和項目部署的銜接等。建議：在碳預(yù)算方案編制過程中將雙碳“1+N”目標(biāo)與措施耦合在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中，通過與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展、項目部署等銜接、預(yù)測低碳產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的貢獻和拉動作用、實現(xiàn)碳預(yù)算所需要的投資體量、產(chǎn)業(yè)政策、預(yù)警高碳低產(chǎn)出不合理項目等行動，保障經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展所需碳排放空間，使減碳活動成為新經(jīng)濟增長點，最大程度使減碳與發(fā)展融為一體。

明確碳預(yù)算在“碳達峰”與“碳中和”2個階段的制度重心

我國啟動碳預(yù)算制度建設(shè)的時間窗口有2個特征：我國尚處于努力碳達峰階段，未來5—6年還有新增碳排放空間；“十五五”時期，碳預(yù)算以碳排放強度控制為核心開展預(yù)算編制工作，“十六五”開始碳預(yù)算以碳排放總量管理為核心開展預(yù)算編制工作。建議：在2025—2030年達峰階段，開展全行業(yè)碳排放統(tǒng)計體系建設(shè)，摸清家底、構(gòu)建適用于省市兩級的全領(lǐng)域碳預(yù)算分析模型，完善能源平衡表，建設(shè)省市兩級碳預(yù)算數(shù)據(jù)庫，開展碳預(yù)算與碳市場銜接機制研究、探索產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與碳預(yù)算方案耦合方式，為碳排放總量預(yù)算管理做好數(shù)據(jù)和機制準(zhǔn)備。2030年后，建議我國碳預(yù)算方案編制以碳中和為目標(biāo)，制定5年為1個預(yù)算周期的碳排放總量管理制度，構(gòu)建本土化碳預(yù)算政策工具庫，重點做好碳預(yù)算對經(jīng)濟社會影響的預(yù)評估，使碳預(yù)算制度切實發(fā)揮出促進經(jīng)濟增長與碳排放脫鉤的作用。

使在碳預(yù)算分配制度發(fā)揮其協(xié)同增效功能

碳預(yù)算制度作為錨定長期減碳目標(biāo)的管理制度，其分配機制應(yīng)具有綜合性（減碳、經(jīng)濟、就業(yè)、技術(shù)等）、激勵性（驅(qū)動減碳和新經(jīng)濟增長潛力）、自適應(yīng)性（可根據(jù)外部條件變化進行自動調(diào)節(jié)）、兼容性（適合不同區(qū)位條件的省份）、協(xié)同性（與碳市場、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境管理目標(biāo)等其他制度的耦合）等。各地公布的碳達峰行動方案中定量目標(biāo)較少，減碳路線圖線條較粗，對如何達成減碳目標(biāo)的具體措施及其經(jīng)濟社會影響還缺乏精細化的方案，尚難以支撐起科學(xué)的碳預(yù)算分配方案，需要開展深入的優(yōu)化和模擬推演工作。建議：在“十五五”期間我國碳排放強度預(yù)算制度建設(shè)和實施管理過程中，推進碳預(yù)算分配制度分解方式從減碳任務(wù)分配向減碳降污擴綠增長多目標(biāo)耦合方式轉(zhuǎn)變，協(xié)同解決我國區(qū)域發(fā)展不均衡、主體功能區(qū)定位不同、企業(yè)減碳與發(fā)展的需求等問題。

構(gòu)建本土化碳預(yù)算政策工具庫，開展碳預(yù)算對經(jīng)濟社會影響的預(yù)評估

國外碳預(yù)算制度沒有現(xiàn)成的獎懲機制借鑒，我國現(xiàn)有的能耗“雙控”考核制度在執(zhí)行中也暴露出一些問題，需要開展基于碳預(yù)算的評估與考核制度研究。建議將“預(yù)評估”“進展評估”“效果評估”貫穿在碳預(yù)算制度執(zhí)行全過程。我國多地在開展節(jié)能降碳行動管理前較少開展“預(yù)評估”工作，特別是對減碳措施的投資效益、經(jīng)濟社會影響、措施的減碳貢獻度、社會承受力等方面缺乏充分的科學(xué)分析和優(yōu)選過程，也是導(dǎo)致能耗“雙控”管理制度執(zhí)行效果不佳的主要原因之一。建議：構(gòu)建本土化碳預(yù)算政策工具庫，評估雙碳“1+N”政策體系下若干領(lǐng)域的政策預(yù)期效果、經(jīng)濟風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險，開展制度和行動的成本效益分析，預(yù)判減碳措施的經(jīng)濟性和減碳貢獻等，支撐碳預(yù)算制度成為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同碳達峰碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的長效制度。

加強碳預(yù)算與碳市場的銜接

碳預(yù)算作為全域碳排放管理制度，碳市場管控的碳排放源在碳預(yù)算覆蓋范圍。由于碳市場建設(shè)和運行早于碳預(yù)算制度，碳預(yù)算制度建設(shè)時需要統(tǒng)籌考慮碳市場已經(jīng)建立的相關(guān)規(guī)則，避免出現(xiàn)雙重標(biāo)準(zhǔn)給經(jīng)濟主體帶來困擾?；谖覈嬖趪姨际袌龊驮圏c碳市場管控范圍不一樣的現(xiàn)實，建議率先在8個有地區(qū)碳市場的省份開展碳預(yù)算與碳市場銜接的試點探索，包括：企業(yè)的碳排放配額與碳預(yù)算總量銜接、碳市場履約機制與碳預(yù)算考核機制對接、碳市場配額交易、抵消機制與企業(yè)碳預(yù)算核算辦法的銜接等。此外，不同轄區(qū)的企業(yè)之間進行配額買賣會造成本地碳預(yù)算總量變化，需要建立地區(qū)間的碳預(yù)算賬簿，將碳交易活動導(dǎo)致的城市碳排放量增減記錄在碳賬本中，為精準(zhǔn)管理城市碳排放、調(diào)整碳預(yù)算提供依據(jù)。

（作者：王文軍、黃輝泉、謝鵬程，中國科學(xué)院廣州能源研究所 、中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)能源科學(xué)與技術(shù)學(xué)院 、中國科學(xué)院可再生能源重點實驗室 、廣東省可再生能源重點實驗室；趙栩婕、張恰恰，中國科學(xué)院廣州能源研究所 、中國科學(xué)院可再生能源重點實驗室 、廣東省可再生能源重點實驗室；傅崇輝，深圳市云天可持續(xù)科學(xué)研究中心；《中國科學(xué)院院刊》供稿）