中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊  “綠水青山就是金山銀山”（以下簡稱“兩山”）理念是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，從理論層面上系統(tǒng)揭示了自然資源保護與經(jīng)濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，闡明了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的內(nèi)在機理，從而為從根本上破解經(jīng)濟發(fā)展與自然資源保護的矛盾、指導(dǎo)國土空間管理制度改革和規(guī)劃實踐提供了根本遵循。近年來，我國重要生態(tài)區(qū)域得到有效保護，整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著回升，人與自然的關(guān)系日趨和諧穩(wěn)定，充分體現(xiàn)了“兩山”理念在推動國土空間高質(zhì)量發(fā)展方面的重大指導(dǎo)價值。

2021年4月22日，習(xí)近平主席在“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會”上的講話中提出，“我們要像保護眼睛一樣保護自然和生態(tài)環(huán)境，推動形成人與自然和諧共生新格局”。面向新時期，適時回顧總結(jié)“兩山”理念對國土空間規(guī)劃理論創(chuàng)新、制度建設(shè)的指導(dǎo)意義和實踐效果，并探討如何在更高起點上進一步深化落實“人與自然和諧共生”要求，具有十分重要的意義。

我國城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護的階段性矛盾沖突

改革開放以來，中國經(jīng)歷了全球最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%增長至2024年的67%，城鎮(zhèn)人口由1978年的1.7億人增長到2024年的9.4億人（5.5倍），實現(xiàn)了“鄉(xiāng)村中國”向“城市中國”的巨大變遷。但是，隨著建設(shè)用地的粗放擴張，出現(xiàn)了資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境不斷惡化等一系列問題，發(fā)展與保護之間出現(xiàn)了明顯的階段性矛盾沖突。

建設(shè)用地粗放擴張

2000—2015年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了約113%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口59%的增長幅度；人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化缺乏協(xié)同，部分地區(qū)出現(xiàn)了“人減地增”的情況。多年來，城市蔓延擴張遠超經(jīng)濟社會發(fā)展的剛性需求，建設(shè)用地存在比較明顯的閑置低效現(xiàn)象，土地資源使用粗放、利用效率偏低。

水資源過度消耗

我國水資源時空分布極不平衡，黃河、海河流域水資源開發(fā)利用率偏高，部分地區(qū)用水規(guī)模已經(jīng)超出資源承載能力，引發(fā)水質(zhì)污染、河道斷流、地面沉降等現(xiàn)象。黃河流域因上中游過度用水，曾多次出現(xiàn)斷流現(xiàn)象，其中1997年持續(xù)斷流最為嚴重，達到226天之久。2023年，全國地下水超采區(qū)面積28萬平方公里，年均超采量158億立方米。

生態(tài)環(huán)境不斷惡化

隨著城鎮(zhèn)建設(shè)空間的持續(xù)擴張，2001—2008年我國生態(tài)空間面積減少2.61億畝，生態(tài)空間被大量侵占。北方防沙帶的草地、東北森林帶的林地和濕地面積急劇縮減，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷退化。同時，經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來廢氣、廢水和固體廢棄物等污染物大量排放。2015年十大流域的700個水質(zhì)監(jiān)測斷面中，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例占8.9%。同期，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、山東半島等地區(qū)，復(fù)合型大氣污染嚴重。

我國發(fā)展建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護沖突加劇的根源分析

我國多數(shù)自然資源的人均占有水平較低，人口經(jīng)濟分布與生態(tài)環(huán)境本底的匹配性不佳，面臨較為緊張的人地關(guān)系。我國大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化進程和不合理的空間開發(fā)活動更加劇了生態(tài)破壞、環(huán)境容量超載的狀況，導(dǎo)致更加嚴峻的后果。

高速、超大規(guī)模、空間集中的城鎮(zhèn)化超出部分區(qū)域資源環(huán)境承載極限

1978—2024年，我國7.7億人從農(nóng)村進入城市，城鎮(zhèn)化的進程在時間上被高度壓縮。同時，我國的城鎮(zhèn)空間分布也極不均衡，新增城鎮(zhèn)人口持續(xù)大量涌入部分經(jīng)濟較發(fā)達的城鎮(zhèn)密集地區(qū)。在這種人類歷史上前所未有的超大規(guī)模、高速度、空間高度集中的城鎮(zhèn)化過程中，我國在法律法規(guī)制定、體制機制改革、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源環(huán)境承載能力評價、空間規(guī)劃和治理體系等方面的發(fā)展相對滯后，導(dǎo)致部分區(qū)域出現(xiàn)了資源環(huán)境超載問題。特別是很多地區(qū)的污水和固廢處理設(shè)施、工業(yè)廢氣處理設(shè)施、環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)嚴重滯后，遠遠不能匹配快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，造成水體污染、空氣污染等問題。

此外，我國長期以來對區(qū)域資源環(huán)境承載力缺少整體認識和精準評價方法，也是造成很多地區(qū)資源環(huán)境超載的重要原因。在2013年《大氣污染防治行動計劃》實施前，京津冀地區(qū)各城市僅關(guān)注本地污染物減排指標，未從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)一規(guī)劃部署能源替代、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，造成燃煤、工業(yè)排放、機動車尾氣對空氣污染的強度遠遠超出大氣環(huán)境的自凈能力，京津冀地區(qū)細顆粒物（PM_2.5）濃度經(jīng)常超標。

思想認識有偏差，負外部性缺少內(nèi)化機制

曾長期存在“先污染、后治理”的思想誤區(qū)。改革開放以來，我國始終高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作。國務(wù)院在1984年5月通過了《關(guān)于環(huán)境保護工作的決定》，1997年黨的十五大提出堅持保護環(huán)境的基本國策，2003年黨的十六屆三中全會提出“科學(xué)發(fā)展觀”。但是，部分地方政府在思想認識上未能充分理解黨中央的戰(zhàn)略意圖，片面地將以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”理解為“重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護”，曾長期存在“先發(fā)展、后保護”“先污染、后治理”的思想誤區(qū)，對生態(tài)破壞和環(huán)境污染的管控不嚴；在許多地區(qū)出現(xiàn)了肆意侵占自然生態(tài)空間、隨意排放污水廢氣等現(xiàn)象，帶來了沉重的生態(tài)環(huán)境代價。思想誤區(qū)的產(chǎn)生，主要源自理論體系的缺失。在我國，由于長期缺乏系統(tǒng)闡述生態(tài)環(huán)境價值、人與自然關(guān)系的理論體系，很多人認為生態(tài)環(huán)境保護與人類經(jīng)濟社會發(fā)展是此消彼長的對立關(guān)系，而且對環(huán)境污染的嚴重復(fù)雜后果和生態(tài)恢復(fù)的難度缺乏足夠的認識和警惕，對于“先污染、后治理”的思想誤區(qū)也缺乏強有力的思想武器和教育手段。

眾多開發(fā)建設(shè)行為缺少對自然的敬畏。在我國長期以經(jīng)濟增長為核心的快速工業(yè)化進程中，各地的開發(fā)建設(shè)行為因缺乏人與自然和諧相處、敬畏和尊重自然的價值導(dǎo)向，導(dǎo)致對自然資源的掠奪性開發(fā)和生態(tài)系統(tǒng)的嚴重破壞。礦產(chǎn)資源開發(fā)中“只開發(fā)、不保護”現(xiàn)象普遍，如小煤窯、小礦山等無序開采導(dǎo)致山體滿目瘡痍。部分沿江、沿湖地區(qū)的工廠和城鄉(xiāng)居民點長期向水體大量排放未經(jīng)有效處理的工業(yè)和生活污水，導(dǎo)致江河、湖泊特大污染事件頻發(fā)。部分水利工程、交通工程項目缺乏生態(tài)影響長遠評估，導(dǎo)致出現(xiàn)河流斷流、生物棲息地破壞等問題。部分生態(tài)重要地區(qū)存在大量占用濕地開墾耕地的行為，導(dǎo)致我國1990—2008年濕地面積大量縮減。

發(fā)展的負外部性缺少“定價”機制。在生態(tài)文明體制改革前，許多部門對森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的價值認知局限于木材、水產(chǎn)等直接經(jīng)濟產(chǎn)出，忽視其固碳、調(diào)蓄、凈化等服務(wù)功能，對各類侵占生態(tài)空間、排污等負外部性活動未建立適宜的懲罰和收費機制，造成對生態(tài)破壞、環(huán)境污染等行為的管控失效。自然資源被無償或低價使用，導(dǎo)致浪費性消耗。企業(yè)非法采砂、排污的罰款數(shù)額遠低于治理成本，在客觀上縱容了“先破壞后補救”的投機行為。

空間規(guī)劃建設(shè)治理不協(xié)調(diào)，生態(tài)保護缺乏統(tǒng)籌

空間規(guī)劃：缺乏全域全要素統(tǒng)籌。在國土空間規(guī)劃體系建立前，我國空間規(guī)劃體系長期存在“多規(guī)并行、條塊分割”的結(jié)構(gòu)性矛盾，尤其在“全域覆蓋”與“要素統(tǒng)籌”方面存在明顯不足。原城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重城市建設(shè)空間布局，原土地利用總體規(guī)劃側(cè)重耕地保護與建設(shè)用地指標管控，大量農(nóng)村地區(qū)長期缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，導(dǎo)致宅基地?zé)o序擴張、生態(tài)空間碎片化流失。此外，森林、草原、濕地、河流等生態(tài)要素分屬林業(yè)、水利等部門管理，各部門僅編制專項規(guī)劃，與原國土部門編制的土地利用總體規(guī)劃缺乏全域全要素空間統(tǒng)籌，存在技術(shù)標準和底圖/底數(shù)不統(tǒng)一、規(guī)劃目標和年限不一致、空間屬性沖突等問題，易造成規(guī)劃失效。

布局建設(shè)：城鎮(zhèn)建設(shè)、礦產(chǎn)開發(fā)選址缺乏與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)。在生態(tài)文明制度全面建立之前，部分地區(qū)過于注重短期經(jīng)濟利益，生態(tài)環(huán)境底線意識淡薄，在生態(tài)重要和生態(tài)脆弱地區(qū)隨意開展大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)和礦產(chǎn)開發(fā)，對生態(tài)系統(tǒng)造成了難以挽回的損害。部分城市盲目填湖造地、建設(shè)城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)，忽視湖泊對區(qū)域防洪和供水安全的關(guān)鍵作用，最終導(dǎo)致城市內(nèi)澇頻發(fā)、水源污染，增加后期治理成本。一些資源型城市為追求短期財政收入，在一些生態(tài)重要地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)對各類礦產(chǎn)資源等進行掠奪式開采，雖然短期內(nèi)區(qū)域生產(chǎn)總值（GDP）數(shù)據(jù)亮眼，但造成森林草原破壞、地下水和土壤污染、生物棲息地受損等問題，形成“資源枯竭—生態(tài)惡化—經(jīng)濟衰退”的惡性循環(huán)。

空間治理：多頭管理，管制實施效能低。在2018年深化黨和國家機構(gòu)改革前，我國空間治理長期處于多頭管理、“九龍治水”的狀態(tài)——住建、國土、發(fā)改、林業(yè)、水利等多個部門都在各自的職能領(lǐng)域內(nèi)進行空間治理，容易導(dǎo)致職責(zé)不清、缺乏協(xié)同、相互推諉等問題，生態(tài)環(huán)境保護難以落到實處。2007年江蘇太湖水污染事件，就是在工業(yè)廢水污染、農(nóng)業(yè)面源污染、城市污水處理能力不足、生態(tài)補水不足等因素的綜合作用下導(dǎo)致的——這些方面分屬不同部門管理，部門協(xié)同不足，職責(zé)難以界定，最終導(dǎo)致危機爆發(fā)。

“兩山”理念有效推動了國土空間的高質(zhì)量發(fā)展

“兩山”理念為中國破解“保護與發(fā)展”矛盾提供了重要指引，我國社會各界開始積極探索協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系的理論、方法和技術(shù)，并用大量實踐充分證明，只要樹立正確理念、遵循科學(xué)規(guī)律，完全有可能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同共進。

“兩山”理念闡明了人與自然和諧共生的辯證關(guān)系和實現(xiàn)路徑

“既要綠水青山，也要金山銀山”，破解了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護相互對立的傳統(tǒng)悖論。工業(yè)文明時期，對于生態(tài)空間的侵占和對環(huán)境的污染被視作發(fā)展經(jīng)濟的“必要代價”，經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護被視為“零和博弈”?！凹纫G水青山，也要金山銀山”的思想則充分體現(xiàn)了生態(tài)文明理念，清晰闡述了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間并非始終處于絕對對立的矛盾狀態(tài)，“綠水青山”與“金山銀山”的協(xié)同發(fā)展具備現(xiàn)實可行性，二者完全能夠在科學(xué)理念的指引下達成動態(tài)平衡。

“寧要綠水青山，不要金山銀山”，確立了嚴守生態(tài)環(huán)境保護底線的優(yōu)先性。在以往“以GDP論英雄”的時代，很多生態(tài)功能極為重要的地區(qū)也不得不通過大量發(fā)展工業(yè)來完成政績考核的目標，造成了很多不可逆的生態(tài)資源破壞。“寧要綠水青山，不要金山銀山”理念的提出，明確了在生態(tài)安全與經(jīng)濟利益發(fā)生沖突、確實無法做到兼顧的某些特殊情況下，要敢于取舍，始終堅持“生態(tài)優(yōu)先”，必須將生態(tài)環(huán)境保護作為不可逾越的底線。

“綠水青山就是金山銀山”，闡明了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系?！熬G水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷，深刻揭示了生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化的內(nèi)在邏輯，即可以通過發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟與制度創(chuàng)新，將自然生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能轉(zhuǎn)化為可量化、可交易的經(jīng)濟價值，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的共贏。良好的生態(tài)環(huán)境可以發(fā)展生態(tài)旅游、綠色產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)，也可吸引更多人才和投資，直接創(chuàng)造經(jīng)濟價值。通過建立并嚴格實行生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、碳排放權(quán)交易等制度，可以使“綠水青山”的自然價值高效順暢地向經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)化。

指導(dǎo)多維度、多類型的規(guī)劃和實踐探索

開展重大攻堅工程。在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中，明確提出堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。多年來，我國不僅實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，更通過污染防治倒逼經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、推動生態(tài)產(chǎn)品價值市場化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，形成了“保護生態(tài)—發(fā)展經(jīng)濟—改善民生”的良性循環(huán)，為經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型提供了堅實支撐。

實施生態(tài)修復(fù)與功能修補。2015年，中央城市工作會議對開展生態(tài)修復(fù)和城市修補提出了明確要求，積極探索生態(tài)環(huán)境保護與城市發(fā)展深度融合的有效路徑。通過治理城市黑臭水體、修復(fù)退化山體、恢復(fù)濕地植被等系統(tǒng)工程，重建城市生態(tài)系統(tǒng)，提升城市生態(tài)承載力，提升城市“綠水青山”品質(zhì)。通過修復(fù)歷史街區(qū)、完善公共服務(wù)設(shè)施、改善人居環(huán)境、提升空間品質(zhì)，帶動區(qū)域經(jīng)濟增值，轉(zhuǎn)化“金山銀山”價值，實現(xiàn)城市向內(nèi)涵集約發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

推進綠色發(fā)展試點示范。2015年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出將“綠色化”理念與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進，從而為綠色發(fā)展政策的制定與實施指明了方向。隨后，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聚焦重點領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，先后啟動了綠色產(chǎn)業(yè)示范基地、綠色生態(tài)城區(qū)、城市和園區(qū)碳達峰試點等建設(shè)工作，并出臺了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》等政策文件，引導(dǎo)各地在綠色發(fā)展的道路上積極探索、不斷創(chuàng)新，穩(wěn)步推動我國向綠色低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新

“兩山”理念的提出，指出了一條人與自然和諧共生發(fā)展、國土空間高質(zhì)量發(fā)展的新方向。“兩山”理念強調(diào)各類自然資源的統(tǒng)籌保護，在該理念指引下，我國建立了新的政策法規(guī)體系、自然資源管理體系和國土空間規(guī)劃制度。

完善政策法規(guī)體系。修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)，建立史上最嚴環(huán)保法律法規(guī)體系，明確生態(tài)環(huán)境保護的法律責(zé)任和底線紅線，同時將生態(tài)環(huán)境保護納入地方政府考核體系。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議提出，要強化環(huán)境保護“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的要求，對問題突出的地方追究有關(guān)單位和個人責(zé)任。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

建立主體功能區(qū)制度。2010年，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出了實施包括財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對氣候變化等9項區(qū)域政策和績效考核評價制度。黨的十八大以來，主體功能區(qū)上升為國家戰(zhàn)略和國土空間開發(fā)保護的基礎(chǔ)制度，有力推動了生態(tài)文明建設(shè)和空間治理體系改革。為了推進和落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，中央政府對承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和生態(tài)保護責(zé)任的區(qū)縣通過財政轉(zhuǎn)移支付進行了補助。

優(yōu)化管理體制機制。2018年自然資源部掛牌成立，對國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國土資源部等多部門的空間規(guī)劃管理職能進行了整合，統(tǒng)一管理空間規(guī)劃和各類自然資源要素。自然資源部的設(shè)立，有利于整合分散的自然資源管理職能與機構(gòu)，統(tǒng)籌自然生態(tài)全要素及山上山下、流域上下游等不同空間維度，實施一體化保護、系統(tǒng)性修復(fù)和綜合治理。這一模式契合生態(tài)系統(tǒng)管理的完整性與系統(tǒng)性要求，能夠在更大空間尺度上助力生態(tài)完整性的恢復(fù)，實現(xiàn)對自然生態(tài)的科學(xué)高效治理。

建立“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系。2019年，我國建立了全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，國土空間規(guī)劃編制的技術(shù)方法體系不斷完善?；诘谌螄临Y源調(diào)查，統(tǒng)一規(guī)劃的底圖底數(shù)。第三次國土資源調(diào)查以“全覆蓋、高精度、真實性”為原則，運用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，全面查清了我國土地利用現(xiàn)狀、自然資源分布等情況，形成了統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)底圖，為國土空間規(guī)劃編制提供了精準、可靠的數(shù)據(jù)支撐。將資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價作為國土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)和前提。通過量化自然系統(tǒng)與人類活動的平衡點，將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”從理念轉(zhuǎn)化為可操作的空間管控規(guī)則?！顿Y源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》的發(fā)布，為建立全國統(tǒng)一、系統(tǒng)全面、可操作性強的資源環(huán)境狀態(tài)評價技術(shù)體系提供了依據(jù)。通過劃定“三區(qū)三線”筑牢安全底線。2022年4月，自然資源部確定了全國“三區(qū)三線”劃定規(guī)則。2022年8月，全國基本完成了“三區(qū)三線”劃定和上圖入庫工作，至此我國實現(xiàn)了重要空間底線的清晰界定和整體管控。

生態(tài)空間保護內(nèi)容在各層次規(guī)劃中得到有效傳導(dǎo)落實。隨著國家級、省級、市級國土空間規(guī)劃的全面獲批實施，我國不同空間尺度的生態(tài)空間格局被正式確定。此外，各級國土空間規(guī)劃還通過優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局、構(gòu)建自然保護地體系、劃定生態(tài)保護紅線、實施山水林田湖草沙一體化保護修復(fù)等一系列規(guī)劃內(nèi)容，對生態(tài)空間進行嚴格的保護。《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》于2022年10月印發(fā)實施，這也是生態(tài)文明體制改革的重要實踐成果，明確了我國國土空間開發(fā)保護的總體格局，合理確定全國和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的生態(tài)保護紅線面積、用水總量等空間管控指標。我國所有省級和市級國土空間規(guī)劃都已獲批實施，各地區(qū)正在科學(xué)規(guī)劃的指引下因地制宜地開展生態(tài)空間的系統(tǒng)性保護，以往生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間大量沖突的局面得到了扭轉(zhuǎn)?！端拇ㄊ量臻g規(guī)劃（2021—2035年）》提出，加強青藏高原、秦巴山區(qū)和云貴高原三大生態(tài)屏障區(qū)的生態(tài)保護和修復(fù)，全面夯實分區(qū)分類、嚴格保護、適度利用的省域生態(tài)安全格局?！肚嗪Ｊ量臻g規(guī)劃（2021—2035年）》提出，構(gòu)建以三江源、祁連山國家重點生態(tài)功能區(qū)為屏障，以河湟谷地、泛共和盆地、柴達木盆地為支撐，多條生態(tài)廊道聯(lián)通的“兩屏三區(qū)多廊”生態(tài)安全格局。

未來展望

黨的二十大報告系統(tǒng)闡明了以中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略路徑，并明確將“人與自然和諧共生”界定為中國式現(xiàn)代化的5個特色之一。踐行“兩山”理念并非一蹴而就的短期任務(wù)，而是植根于中國式現(xiàn)代化建設(shè)的長期歷史進程，需在不同發(fā)展階段結(jié)合區(qū)域生態(tài)稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會需求，動態(tài)調(diào)整保護與發(fā)展的策略權(quán)重，形成分階段、有重點的實踐路徑。當前階段是“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家”開局起步的關(guān)鍵時期，在國土空間規(guī)劃和治理領(lǐng)域，必須堅持以“兩山”理念為指導(dǎo)，針對當前階段的關(guān)鍵問題，進一步完善國土空間規(guī)劃編制技術(shù)方法和實施機制。

加強跨行政區(qū)、以完整生態(tài)單元為對象的區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保共治

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從生態(tài)文明建設(shè)的整體視野提出“山水林田湖草是生命共同體”的論斷；黨的二十大報告中，明確“要推進美麗中國建設(shè)，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”。生物與其所處的非生物環(huán)境借助物質(zhì)循環(huán)、能量流動、信息傳遞共同形成一個整體有機的生態(tài)系統(tǒng)，傳統(tǒng)以行政邊界為范圍編制的規(guī)劃常割裂物種遷徙、水文循環(huán)等生態(tài)功能。在國土空間規(guī)劃體系下，區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃編制應(yīng)重點突出自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性和系統(tǒng)性保護，以流域、山脈、盆地等自然地理單元為基礎(chǔ)，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、生物多樣性保護、生態(tài)過程連續(xù)性為核心，識別并劃分完整生態(tài)單元開展工作，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，推進生態(tài)修復(fù)與國土綜合整治工作，增強國土空間安全韌性，提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，為踐行“兩山”理念提供重要的空間基礎(chǔ)。

開展以提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目的、以完整生態(tài)單元為對象的跨行政區(qū)國土空間規(guī)劃工作。突破“以行政區(qū)為邊界”的傳統(tǒng)空間規(guī)劃思維，重視生態(tài)過程的連續(xù)性，開展以流域、山脈、盆地等自然地理單元為對象的國土空間規(guī)劃工作，使空間規(guī)劃真正成為生態(tài)文明建設(shè)的重要政策工具。近年來，湖北省開展了流域綜合治理系列工作，注重流域上下游、左右岸城市在系統(tǒng)治理、空間布局、經(jīng)濟發(fā)展上的協(xié)同性、綜合性和全局性，對應(yīng)省、市、縣形成多級流域治理單元，成為統(tǒng)籌區(qū)域高水平保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要實踐之一。青海省基于生態(tài)功能分區(qū)，陸續(xù)開展泛共和盆地、河湟谷地等國土空間規(guī)劃工作，以期進一步強化防風(fēng)固沙、水土保持及生物多樣性保護等功能。

探索促進跨行政區(qū)生態(tài)協(xié)同保護的創(chuàng)新機制。借鑒京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治、長三角濕地聯(lián)盟等經(jīng)驗，建立跨區(qū)域生態(tài)保護協(xié)作機制。建立國家公園群與生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，加強長江、黃河等重點流域生態(tài)廊道建設(shè)，打通生態(tài)系統(tǒng)“斷點”，強化對野生動植物棲息地的系統(tǒng)性保護，聯(lián)合管控外來物種入侵。聯(lián)合開展針對退化森林、濕地、草原的全要素生態(tài)修復(fù)，通過植被重建、水文調(diào)控等方式提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)自凈能力與抗干擾能力。共建生物多樣性監(jiān)測預(yù)警平臺，完善瀕危物種搶救性保護體系。探索跨行政區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，推行生態(tài)補償、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、綠色金融等市場化機制。

探索城市尺度下“人與自然和諧共生”的機制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新

城市作為人類聚居的場所，長期以來都是生態(tài)破壞的“重災(zāi)區(qū)”與生態(tài)保護修復(fù)的“主戰(zhàn)場”，在城市內(nèi)部形成人與自然和諧共生關(guān)系是一項復(fù)雜的實踐議題。在生態(tài)文明理念要求下，唯有重塑城市發(fā)展邏輯，探索對生態(tài)系統(tǒng)低沖擊的城市發(fā)展模式，并充分利用生態(tài)系統(tǒng)有效提高城市的安全韌性水平，才能真正實現(xiàn)“人與自然和諧共生”，完成從“工業(yè)文明”到“生態(tài)文明”的轉(zhuǎn)型。

探索實施城市更新行動的相關(guān)機制。只有引導(dǎo)城市發(fā)展模式從外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提質(zhì)，減少城市發(fā)展對增量空間的依賴，才能真正減少城市對生態(tài)空間的侵占和破壞，為生態(tài)保護爭取到更多的空間。未來應(yīng)穩(wěn)步提升城市空間供給中的存量用地占比，進一步完善閑置土地使用權(quán)收回機制，研究利用存量低效用地建設(shè)保障性住房、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善公共服務(wù)設(shè)施的實施模式，探索盤活利用閑置低效廠區(qū)、廠房和設(shè)施的有效方式。

加強“基于自然的解決方案”在城市規(guī)劃設(shè)計中的應(yīng)用。基于自然的解決方案（NbS）被定義為通過保護、恢復(fù)或改良生態(tài)系統(tǒng)，有效應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)并提升生物多樣性與人類福祉的行動。在城市中有效應(yīng)用基于自然的解決方案，將使城市的生態(tài)系統(tǒng)功能得到有效保護，同時顯著提升城市在應(yīng)對暴雨、高溫等自然災(zāi)害時的安全韌性水平。

加強數(shù)字化與智慧化監(jiān)測技術(shù)在城市生態(tài)保護中的應(yīng)用。整合遙感衛(wèi)星、無人機、物聯(lián)網(wǎng)傳感器數(shù)據(jù)，實時追蹤城市生態(tài)指標，建立“監(jiān)測—評估—預(yù)警”動態(tài)監(jiān)管體系，實現(xiàn)對植被覆蓋、生物多樣性、碳排放等指標的動態(tài)分析。充分應(yīng)用數(shù)字孿生技術(shù)，通過構(gòu)建城市三維虛擬模型，模擬不同開發(fā)方案對生態(tài)系統(tǒng)的影響，輔助規(guī)劃決策。

賦能生態(tài)空間，加速生態(tài)價值轉(zhuǎn)化

明確生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的空間載體。識別具有生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域，編制“生態(tài)價值地圖”，標注森林碳匯、水源涵養(yǎng)、景觀服務(wù)等生態(tài)產(chǎn)品的空間分布，為生態(tài)補償、生態(tài)產(chǎn)業(yè)布局提供依據(jù)。在生態(tài)價值高的地區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)發(fā)展生態(tài)旅游、碳匯交易、特色農(nóng)產(chǎn)品等業(yè)態(tài)，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值。

加強生態(tài)空間價值復(fù)合利用的場景營造。以人的需求為核心，將生態(tài)空間轉(zhuǎn)化為可感知、可參與、可持續(xù)的復(fù)合場景，在“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”融合中重塑人、城、自然的共生關(guān)系。例如，開發(fā)生態(tài)科普旅游線路，推動生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，挖掘生態(tài)空間的特色農(nóng)產(chǎn)品，建設(shè)城市生態(tài)郊野公園，打造綠色生態(tài)科技園區(qū)等。

加強生態(tài)價值實現(xiàn)機制政策創(chuàng)新。建立自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的協(xié)作機制，打破部門壁壘，統(tǒng)籌生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等政策，共同謀劃生態(tài)價值實現(xiàn)。探索市場化交易機制，鼓勵企業(yè)通過生態(tài)建設(shè)獲取發(fā)展指標。引導(dǎo)符合條件的開發(fā)主體通過租賃、特許經(jīng)營等方式參與生態(tài)空間開發(fā)，在嚴格保護前提下開展自然教育、生態(tài)體驗等非破壞性利用。

（作者：王凱，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院；《中國科學(xué)院院刊》供稿）