中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 地下空間是經(jīng)濟社會發(fā)展和國家安全保障的重要戰(zhàn)略資源，是并行于領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空的“第四國土”。加快地下空間建設(shè)，對拓展國土發(fā)展空間、提升應(yīng)急保障能力、優(yōu)化城市發(fā)展格局都具有重要的戰(zhàn)略意義。

加快推進地下空間開發(fā)利用的戰(zhàn)略意義

我國城鎮(zhèn)化進程在快速發(fā)展的同時，也面臨資源緊張、交通擁堵、環(huán)境污染、城市內(nèi)澇等諸多“大城市病”，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展迫切需要提升土地資源保障能力和國防安全保障能力，驅(qū)動經(jīng)濟倍速增長。

加快開發(fā)地下空間是緩解土地資源緊張局面的必由之路

2023年，我國城鎮(zhèn)化率達到66.16%，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使我國的土地資源緊張局面更加突出，經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護的矛盾更加尖銳。向地下要土地、要空間是新時代守住耕地紅線、解決城市土地供需矛盾的必然選擇。據(jù)調(diào)查，我國337個地級及以上城市可供開發(fā)的地下空間資源量約9000平方千米，折算可增加580億平方米的地下建筑面積，極大地提高城市土地利益效能。

加快開發(fā)地下空間是提高國防安全水平和城市韌性的強大手段

地下空間處在一定厚度的巖土層覆蓋之下，是“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要選址空間，具備天然抵御戰(zhàn)爭災(zāi)害和自然災(zāi)害的能力。當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進，我國發(fā)展的不確定因素增多，加強防災(zāi)備災(zāi)體系建設(shè)極為迫切。進入21世紀(jì)以來，由于作戰(zhàn)技術(shù)和裝備的快速發(fā)展，城市地下空間可能成為未來城市作戰(zhàn)新興的重要戰(zhàn)場；新型的“地下城”“地下工廠”“地下農(nóng)業(yè)”，平時充當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展獨立載體，戰(zhàn)時轉(zhuǎn)變?yōu)榈叵卤荆檐娛铝α恳?guī)避現(xiàn)代戰(zhàn)爭精確打擊提供天然屏障，能夠?qū)崿F(xiàn)重要物資生產(chǎn)和儲存的地下拓展和地下備份，在極端情況下提供極為重要的戰(zhàn)略支撐。

地下空間具有穩(wěn)定的力學(xué)性質(zhì)，能夠抵御惡劣天氣和火山、海嘯等極端災(zāi)害破壞。充分開發(fā)地下空間，改造地下排水管網(wǎng)系統(tǒng)，建設(shè)地下深大排水設(shè)施，能夠有效提高城市雨水儲存、調(diào)蓄能力，切實消除城市雨季洪澇災(zāi)害的危害。將供水、燃氣、電力、通信等城市生命線系統(tǒng)納入地下空間，能夠極大地減少危險來源和風(fēng)險暴露，將顯著提升基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)能力。

加快開發(fā)地下空間是賦能城市更新的最佳選擇

黨的二十大報告指出，要“實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。當(dāng)下，我國城市發(fā)展已然邁入增量建設(shè)與存量更新協(xié)同推進的關(guān)鍵階段。鑒于此，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式迫在眉睫，需將城市的有限空間嚴(yán)格框定在既定開發(fā)邊界以內(nèi)，持續(xù)優(yōu)化不同城市功能空間的架構(gòu)與布局，特別是在當(dāng)前城市土地資源愈發(fā)緊張、約束條件日益嚴(yán)苛的大背景下，通過充分發(fā)掘地下空間開發(fā)價值，形成地下地上一體化的綜合開發(fā)新格局是推動城市更新、盤活存量土地的重要手段。

現(xiàn)階段，我國諸多大型城市深受交通擁堵問題的困擾。交通擁堵不僅成為一種日常狀態(tài)，且呈現(xiàn)出愈演愈烈的發(fā)展態(tài)勢。值得一提的是，這一難題已不再局限于大城市，中小城市同樣未能幸免，它們以極快的速度邁進“擁堵時代”。在此嚴(yán)峻形勢下，開發(fā)利用地下空間成為“破局”的關(guān)鍵路徑。唯有系統(tǒng)性地推進地下空間開發(fā)工作，將地面的交通運輸線路及停車場設(shè)施逐步有序地遷移至地下，進而精心構(gòu)建起地面、地下緊密結(jié)合、相輔相成的立體化綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系，才能夠從根源上真正化解城市交通擁堵難題，實現(xiàn)交通擁堵狀況的切實緩解。深入挖掘地下空間潛能，促使地下軌道交通與汽車隧道網(wǎng)絡(luò)達成科學(xué)匹配、高效協(xié)作，依憑此來合理統(tǒng)籌、精心組織并有效疏導(dǎo)城市交通流量，這一策略在顯著提升交通運行效率、全面改善城市整體環(huán)境質(zhì)量等諸多方面，具備超乎想象的巨大潛力，所蘊含的戰(zhàn)略意義極為深遠。

加快開發(fā)地下空間是拉動經(jīng)濟增長的重大舉措

我國傳統(tǒng)基建投資已趨于飽和，地下空間設(shè)施作為新型基礎(chǔ)設(shè)施，對擴大投資、拉動內(nèi)需具有重要價值。發(fā)展新型地下空間應(yīng)用場景，如深隧、地下快速路、地下物流及儲存空間，能夠形成新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，無疑將帶動鋼材、水泥等建筑材料、機械設(shè)備及施工與管理等行業(yè)的發(fā)展，為新質(zhì)生產(chǎn)力的培育和發(fā)展釋放新的空間，形成新的經(jīng)濟增長極。2016—2023年，我國僅城市軌道交通、綜合管廊、地下停車場等領(lǐng)域，年均增長直接投資規(guī)模超過1.5萬億元，即使在國際形勢多變、疫情防控形勢嚴(yán)峻等多重因素影響下，仍保持較快的增長速度。

我國地下空間開發(fā)利用存在的主要問題

我國地下空間開發(fā)已經(jīng)進入了高速發(fā)展時期，“十三五”以來年開發(fā)面積增速達到20%以上，截至2023年底城市地下空間累計建筑面積32.76億平方米，開發(fā)利用量居世界首位。但值得關(guān)注的是，我國地下空間發(fā)展仍面臨利用率低、投資與產(chǎn)出收益不平衡、技術(shù)支撐體系不健全等挑戰(zhàn)。面對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與國土空間立體開發(fā)的時代要求，我國地下空間開發(fā)現(xiàn)狀與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相比還有很大差距，仍存在系統(tǒng)性提升空間。

系統(tǒng)規(guī)劃明顯滯后

地下空間開發(fā)是具有重大戰(zhàn)略意義的系統(tǒng)工程，但很多地方對其系統(tǒng)性、復(fù)雜性認識不足，缺乏整體統(tǒng)籌和科學(xué)規(guī)劃，經(jīng)常出現(xiàn)“先建設(shè)、后協(xié)調(diào)，開發(fā)推著規(guī)劃走”的局面，導(dǎo)致地面空間與地下空間、地下空間之間規(guī)劃普遍存在脫節(jié)現(xiàn)象。規(guī)劃滯后導(dǎo)致在很多大型工程建設(shè)中錯失了地上地下一體化建設(shè)的良機，地下設(shè)施與地面建筑、地下設(shè)施與地下設(shè)施之間的互聯(lián)互通障礙重重，事后認識到時已難以彌補、悔之晚矣。

地質(zhì)調(diào)查嚴(yán)重不足

地下空間開發(fā)受到地質(zhì)結(jié)構(gòu)、巖土體特性、地下水體、不良地質(zhì)現(xiàn)象等眾多地質(zhì)因素影響。2017年以來，多個城市雖然開展了地質(zhì)調(diào)查評價工作，但工作的精度還不能滿足地下空間規(guī)劃需求；即便在針對具體工程項目所開展的巖土工程詳細勘查環(huán)節(jié)中，受諸多復(fù)雜因素的干擾，有時亦難以做到全面、精準(zhǔn)地查明地下地質(zhì)狀況。這一疏漏極有可能在后續(xù)的地下工程施工進程及運營階段引發(fā)極其嚴(yán)重的后果，諸如：造成重特大安全事故，使人員生命與財產(chǎn)遭受重創(chuàng)，抑或是對生態(tài)環(huán)境造成難以修復(fù)的破壞，致使生態(tài)系統(tǒng)失衡、生物多樣性受損等一系列負面影響。

法規(guī)依據(jù)普遍缺失

地下空間資源作為新型自然資源，缺少專門上位法來確定其法律地位。國家層面涉及地下空間的法律法規(guī)較少且大多是原則性的指導(dǎo)意見。目前，尚無地下空間確權(quán)登記方面的法律法規(guī)，地下空間權(quán)屬的界定、獲取、轉(zhuǎn)讓、保護、登記等都沒有明確的法律依據(jù)，無法形成法律意義上的資產(chǎn)。因此，在發(fā)生糾紛時得不到法律保護，更無法辦理使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃，極大限制了社會資本投資開發(fā)的積極性。

行業(yè)管理政出多門

地下空間管理涉及的主要部門有自然資源、發(fā)改、住建、交通、人防等10多個，呈現(xiàn)出“九龍治水”的局面，統(tǒng)籌缺乏、權(quán)責(zé)不清，多頭管理和無人管理現(xiàn)象并存，經(jīng)常出現(xiàn)各自為政、先占先用的現(xiàn)象。“拉鏈?zhǔn)今R路”“地下管線打架”等亂象層出不窮。

加快推進城市地下空間科學(xué)規(guī)劃開發(fā)的建議

地下空間開發(fā)，是事關(guān)未來發(fā)展空間和子孫后代的大事。由于地下空間資源的不可再生性和開發(fā)的不可逆性，決定了相關(guān)工作越早開展，收益越大。當(dāng)前，處于“十四五”收官向擘畫“十五五”藍圖的過渡期，要加快推進我國地下空間的科學(xué)高效開發(fā)利用，當(dāng)務(wù)之急是建立和完善六大綜合體系。

戰(zhàn)略規(guī)劃體系

當(dāng)前，急需加強國家層面對地下空間開發(fā)的頂層設(shè)計。建議著手組織編制《城市地下空間開發(fā)利用“十五五”規(guī)劃》，強化地下空間的戰(zhàn)略資源地位，將地下空間的開發(fā)建設(shè)納入國土空間總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等內(nèi)容之中，突出地下空間資源優(yōu)化配置、高效利用，提出地下空間規(guī)劃編制的指導(dǎo)性意見，規(guī)范指導(dǎo)全國地下空間規(guī)劃編制工作。

調(diào)查勘查體系

按照“總體規(guī)劃引領(lǐng)、地質(zhì)調(diào)查先行”的規(guī)劃理念，組織富有經(jīng)驗的地質(zhì)勘查單位，分階段針對地質(zhì)結(jié)構(gòu)、巖土特征、地下水體、生態(tài)環(huán)境等，全面且深入地開展城市地下空間資源綜合調(diào)查與評價工作。以嚴(yán)謹、科學(xué)的態(tài)度和方法，力求精準(zhǔn)摸清全國城市地下空間資源及其所處環(huán)境的基本狀況，全面評估地質(zhì)環(huán)境風(fēng)險因素，明確可利用資源的規(guī)模、質(zhì)量和三維空間布局，解決地下空間資源“有多少、怎么樣、在哪里”的問題。構(gòu)建地下空間綜合評價體系，全方位支撐地下空間科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃和綜合管理。

法律標(biāo)準(zhǔn)體系

加強國家層面的地下空間開發(fā)利用立法工作，制定地下空間資源法，明確地下空間所有權(quán)、規(guī)劃權(quán)、建設(shè)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬關(guān)系及有償使用費收取原則，并指導(dǎo)各地因地制宜推動立法工作。更新、修訂、完善、整合地下空間領(lǐng)域的各類標(biāo)準(zhǔn)，形成包含地質(zhì)調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、環(huán)境保護等的地下空間標(biāo)準(zhǔn)體系。

投資支持體系

進一步強化各級財政部門的資金投入力度，著重加大對地下空間勘查與開發(fā)工作的扶持力度；中央財政通過貼息貸款、專項債券、專項補貼等形式對各地地下空間建設(shè)予以傾斜，引導(dǎo)金融機構(gòu)為地下空間項目提供超長期、低利率貸款。把地下空間開發(fā)建設(shè)納入超長期特別國債的支持范圍，為其提供長期穩(wěn)定的資金支持。鼓勵社會資金參與建設(shè)具有經(jīng)濟效益和資金回報的地下空間項目，改變地下空間長期以來財政補貼運營的現(xiàn)狀。

科學(xué)管理體系

建議依法設(shè)立國家和地方專門的地下空間開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，有效協(xié)調(diào)自然資源、發(fā)改、住建、交通、人防等相關(guān)部門，明確各部門的管理邊界，形成涵蓋行政立法、總體規(guī)劃、項目審批、設(shè)計審查、工程管理、安全監(jiān)督和技術(shù)創(chuàng)新等方面的地下空間開發(fā)利用機制。

防災(zāi)減災(zāi)體系

盡快對現(xiàn)有地下空間進行全方位安全排查，摸清現(xiàn)有地下空間安全隱患狀況并進行升級改造。在地下空間規(guī)劃建設(shè)各環(huán)節(jié)全面納入災(zāi)害防治和人性管理的理念，把地下空間納入城市綜合防災(zāi)體系之中，統(tǒng)籌布局地上地下一體化主動防災(zāi)體系。充分應(yīng)用多元信息融合技術(shù)、高精度感知技術(shù)，提升地下空間智慧化管理水平，提高災(zāi)害預(yù)警報警系統(tǒng)的準(zhǔn)確性、及時性，縮短地下空間應(yīng)急處置反應(yīng)時間。

（作者：易榮，中國冶金地質(zhì)總局礦產(chǎn)資源研究院?！吨袊茖W(xué)院院刊》供稿）