中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 全球變化和全球化在深刻地改變著我們生存和發(fā)展的地球，人類如何適應自然環(huán)境的變化？人類社會如何應對經(jīng)濟全球化新趨勢？變革和健全新的全球治理體系已不僅僅是政治家關(guān)心的命題，而是逐漸成為在人類命運共同體發(fā)育、成長中各國科學家面臨的共同問題。特別是這次新冠肺炎疫情給全球帶來的災難，不同政治制度、自然地理環(huán)境和文化背景與發(fā)展模式的國家應對策略有所不同，付出的生命代價存在顯著差異。隨著各種應對策略延伸到災后適應的階段，其產(chǎn)生的經(jīng)濟恢復力、社會信任感乃至重新審視人與自然的關(guān)系都將產(chǎn)生國別差異、地區(qū)差異，從中對人的環(huán)境倫理和發(fā)展價值觀、經(jīng)濟效益乃至核心競爭力、政治體制優(yōu)勢和治理水平等都將出現(xiàn)不同程度的重構(gòu)。這將對各國和各地區(qū)未來生存和發(fā)展的科技創(chuàng)新能力、自然環(huán)境基礎(chǔ)、人力資源和社會財富等產(chǎn)生鏈條式影響，因此必將給科技強國提出一系列新的命題。其中，嵌入地域空間的差異化治理體系如何快速、高效、精準地適應全球變化和各國國情，無疑是具有高度復雜性的綜合課題，由此關(guān)聯(lián)的也必將是綜合性的科學難題。破解這一難題的進度，在很大程度上決定著全球各國發(fā)展的綜合競爭力的重新排序。因此，面向中國空間治理現(xiàn)代化的科技強國適應策略，是具有國家重大戰(zhàn)略意義的，也是有著重要科學價值的。 

空間治理科技需求與科技支撐“短板”問題

按照全球治理委員會（Commission on Global Governance）對“治理”的闡釋，治理是個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和，這一表述在現(xiàn)代公共管理領(lǐng)域具有很強的代表性和權(quán)威性。根據(jù)我國的體制特征和空間作為治理對象的要求，空間治理的行為主體是政府，即空間治理是政府為實現(xiàn)空間布局合理化、空間結(jié)構(gòu)有序化，以期提升國土空間品相、效能和競爭力而實施的體制機制和運用的政策工具的過程。

在以往我國經(jīng)濟社會發(fā)展中，空間治理沒有得到重視。計劃經(jīng)濟時期，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展中側(cè)重經(jīng)濟部門、行業(yè)和產(chǎn)品的綜合平衡關(guān)系；改革開放以來，很長一段時間，我國采取犧牲國土空間資源與環(huán)境來換取經(jīng)濟發(fā)展的主導模式，因此帶來的空間失衡成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，也成為未來高質(zhì)量發(fā)展要解決的重要問題。與此相關(guān)，空間治理能力相對落后也就成為我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的突出“短板”。當前，黨中央確定生態(tài)文明建設(shè)的目標是建成美麗中國，而美麗中國的載體是國土空間。因此，無論是目標導向，或是問題導向，實現(xiàn)空間治理能力現(xiàn)代化的進程表決定我國全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程表。即使是著眼于空間治理的各類主體，增強科技支撐能力和應用程度，都將是空間治理現(xiàn)代化的必由之路。

重大現(xiàn)實需求對科技的強依賴性及科技“短板”

在我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷程中，很長一段時間決策與科學的結(jié)合，特別是決策對科學的依賴性一直被詬病。缺乏科學論證、輕視科學規(guī)律、科學工作者不能深入和實質(zhì)性介入決策過程是導致我國很多重大決策失誤的根本原因之一。

但?2008?年汶川特大地震的災后重建過程卻完全不同——以基礎(chǔ)評價支撐重建規(guī)劃、以重建規(guī)劃指導重建工作，全方位和全鏈條地展示出中國特色社會主義制度優(yōu)勢。汶川特大地震災害發(fā)生后，政府面臨諸如“就地重建還是選址遷建”“災后重建選址和建設(shè)合理規(guī)模”等一系列重大決策問題，最終決策的全過程充分依賴科學研究和論證。在當時復雜的全球環(huán)境中，汶川重建之所以沒有招致國外非議，其根本原因之一就是決策過程和決策方案的科學性。這包括：用遙感等現(xiàn)代技術(shù)盡可能準確刻畫災損情況，開展重建資源環(huán)境承載能力評價工作，重建規(guī)劃直接采納科學論證獲得的重建功能分區(qū)方案，重建工程特別是村鎮(zhèn)建設(shè)遵循規(guī)劃家的藍圖，以及健全包括自然環(huán)境修復和心理援助等全系列的地震災后重建體系等。汶川重建不僅受到國際社會普遍好評，也為我國而后應對重大災害樹立了標尺。更重要的是，由此確定的資源環(huán)境承載能力評價成為我國可持續(xù)發(fā)展決策的基礎(chǔ)工作，進而延伸到生態(tài)文明建設(shè)事項對科學研究和論證的依賴，從而對我國治理體系現(xiàn)代化產(chǎn)生了重大影響。

在黨中央、國務院部署汶川重建規(guī)劃和重建工作中，作為重建規(guī)劃基礎(chǔ)依據(jù)的“汶川重建資源環(huán)境承載能力評價”由中國科學院牽頭開展。當國家將重大需求直接作為工作和責任落實到科學工作者身上時，科技支撐能力與滿足國家重大需求間的差距便成為突出問題，而該問題也是科技強國建設(shè)中的突出“短板”之一。汶川重建資源環(huán)境承載力評價中顯現(xiàn)出很多問題，應在討論空間治理現(xiàn)代化的科技強國適應策略中予以重視。

科學認知人居環(huán)境和科學規(guī)劃人類活動空間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴重不足。我國西部地區(qū)大量空間數(shù)據(jù)缺失，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃界線無矢量化數(shù)據(jù)；許多與人類活動開發(fā)、利用自然關(guān)系重大的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱，如工程地質(zhì)圖和水文地質(zhì)圖在山區(qū)精度過低；社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)和自然數(shù)據(jù)多為“兩張皮”，諸如人口數(shù)量等人類活動空間分布數(shù)據(jù)與滑坡泥石流脅迫區(qū)的自然災害風險性數(shù)據(jù)在空間上無法耦合。

對基本過程和不確定性的數(shù)值模擬和物理模擬等技術(shù)方法嚴重欠缺。災后重建選址包括臨時安置區(qū)和長久安置區(qū)的選址，而長久安置區(qū)又有在災區(qū)內(nèi)選址和災區(qū)外選址?2?種途徑。其中，災區(qū)內(nèi)不確定因素對選址影響很大，如堰塞湖風險及次生災害風險。當投資能力達到一定規(guī)模且遷移意愿不斷變化的條件下，實現(xiàn)重建目標約束下的空間配置就成為一個附在動態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化問題。在應對突發(fā)重大安全事件時，無論是整體的數(shù)值模擬還是對不確定因素的物理模擬基本都是空白。例如，即使是利用現(xiàn)代遙感技術(shù)，在植被災損和建筑物災損未發(fā)生明顯位移和變形的情況下，現(xiàn)代遙感技術(shù)采集的數(shù)據(jù)與實地校驗獲得的真實數(shù)據(jù)也存在很大的誤差。

在強依賴過程中的科技短板的誤導作用

在當時的條件下，盡管科技對汶川重建的重大需求支撐能力存在著明顯的“短板”，但依然發(fā)揮了不可替代的作用，并由此助推了生態(tài)文明建設(shè)特別是空間治理體系現(xiàn)代化對科技支撐的強依賴。近年來中央發(fā)布的若干文件，如《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》（中發(fā)〔2017〕27?號）、《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制的若干意見》（廳字〔2017〕25?號）、《省級空間規(guī)劃試點方案》（廳字〔2016〕51?號）等，其中大量的段落是對科技方法應用的闡述。可以說，中央在宏觀和戰(zhàn)略領(lǐng)域的決策與管理中，生態(tài)文明建設(shè)特別是國土空間開發(fā)保護制度的形成對科技支撐的依賴程度前所未有；反過來，實現(xiàn)美麗中國的目標必須走科技強國的道路，因為國土空間是美麗中國的建設(shè)載體，離開科技支撐的美麗中國建設(shè)必然是虛無縹緲的。

盡快彌補科技“短板”是實現(xiàn)科技強國戰(zhàn)略亟待解決的問題，特別是在因科技“短板”對國家重大決策和戰(zhàn)略行動產(chǎn)生嚴重誤導的領(lǐng)域，更是科技強國必須著力解決的問題。主體功能區(qū)是優(yōu)化國土空間格局的重要戰(zhàn)略和基礎(chǔ)性制度，主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的實現(xiàn)和精確落地建立在生態(tài)安全、糧食安全、城市化?3?類地域功能確定的基礎(chǔ)上。2019?年?11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，我國當前實施“三條控制線”——生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管制措施具有重要意義，并已成為國土空間規(guī)劃的核心要素和強制內(nèi)容，這是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的系統(tǒng)性、政策性、可操作性的制度設(shè)計。

其中，生態(tài)保護紅線劃定的目的是留足維系地球自然生態(tài)系統(tǒng)健康、安全和可持續(xù)過程的必要空間，制度管理的指向和著力點是禁止人類活動干擾。例如，森林生態(tài)系統(tǒng)因具有很強的固碳、水源涵養(yǎng)等功能而重要性突出，被劃為“紅線”；土壤因鹽漬化程度達到峰值而被歸類為農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)脆弱性突出，被劃為“紅線”。在生態(tài)保護紅線的具體劃定過程中也暴露出一些問題，雖然前期充分依賴生態(tài)學的原理方法和專業(yè)技術(shù)隊伍，但從技術(shù)規(guī)程發(fā)布到各省份生態(tài)保護紅線劃定方案論證等?2?輪全國大規(guī)模實踐，都沒有取得令人滿意的效果。究其原因，就是生態(tài)學理論方法偏重于或局限在生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性、重要性評價方面，而忽視了人類活動可干擾性的認知。

生態(tài)保護紅線政策的著力點是制定未來對人類活動管理的要求，包括人類活動能否擾動及以什么強度和方式擾動生態(tài)系統(tǒng)為管理重點。這種生態(tài)保護紅線的劃定方法目的在于突出脆弱性與重要性分級，但實質(zhì)上卻從劃分理念與方法上產(chǎn)生了與應用需求目標的嚴重錯位。人類活動類型是多樣的，作用自然的強度和方式是多樣的，自然生態(tài)系統(tǒng)對人類活動的承載能力和適宜性也是不同的。例如：鹽漬化土壤用作工業(yè)建設(shè)用地是可行的；如果森林生態(tài)系統(tǒng)不存在水源涵養(yǎng)和重要生物保護地功能，也可承載合理利用方式與強度下的人類活動；即使是極端脆弱的高寒草原生態(tài)系統(tǒng)，符合草畜平衡要求的放牧恰恰有助于其生態(tài)系統(tǒng)健康。

生態(tài)學理論和方法如何適應人與自然共建的生態(tài)系統(tǒng)，以及合理確定自然生態(tài)系統(tǒng)平衡中人類可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)位，是避免科技支撐在需求強依賴性中產(chǎn)生誤導必須解決的問題。事實上，強調(diào)生物多樣性的保護也是如此。當把人也納入生態(tài)多樣性系統(tǒng)中，在生物多樣性過程中是否病毒、有害細菌也趨于多樣性？相應地，人的暴露性是否提升？健康風險是否增大？如果簡單地在人類活動密集空間中突出生物多樣性，是否會加劇人與自然的沖突、導致人與自然相互作用的負邊際效應增加？如果這些問題不解決就去推進城市的生態(tài)化等，容易造成生態(tài)安全隱患。事實上，在人類發(fā)展史上，當人類將自然空間改造為城市化空間時，就是最大程度或者說是過分規(guī)避自然空間對人類可能造成的負面影響?，F(xiàn)在生態(tài)化城市應要求“控制”下的生物多樣性、“優(yōu)化”下的生態(tài)系統(tǒng)多樣性，以實現(xiàn)正效應最大化。但是，這方面的理論和方法都是欠缺的，難以滿足空間治理的科技需求。

劃定生態(tài)紅線的案例給我們的啟示是，在空間治理和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，科技支撐科技強國戰(zhàn)略的最大“短板”——產(chǎn)生誤導作用，就是以自然科學為主體的科技支撐體系中沒有把“人”有機地納入其中，反之亦然。我國現(xiàn)行的學科分類體系中，對“自然”科學和“社會”科學的清晰界定及其發(fā)展策略，也無法滿足當今和未來面臨得越來越復雜的生態(tài)文明與可持續(xù)發(fā)展問題。

科技強國建設(shè)中的科技“缺位、錯位、越位”問題

長期以來，科技在富國與強國戰(zhàn)略中的“缺位”，導致我國在改革開放以來經(jīng)濟高速增長歷時?40?年還未能夠?qū)崿F(xiàn)向科技驅(qū)動型發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而新興的工業(yè)化國家通常經(jīng)歷高速增長后?20?年便開始實施轉(zhuǎn)型，這成為我國至今經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不高、產(chǎn)業(yè)競爭能力不強的關(guān)鍵因素。黨的十八大以來，在生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域開始形成決策對科學的強依賴，生態(tài)文明的一系列重大改革，包括自然資源資產(chǎn)負債表、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制、綠色國民經(jīng)濟核算體系與生態(tài)補償、主體功能區(qū)制度和國土空間規(guī)劃體系、生態(tài)環(huán)境保護督查等，無一不是以科學研究為基礎(chǔ)、以科研工作為支撐、以科研成果為保障的?？梢哉f，在我國宏觀決策和戰(zhàn)略部署層面，科技強國戰(zhàn)略在生態(tài)文明建設(shè)和空間治理能力提升過程中得以率先、全面、系統(tǒng)地貫徹實施。

除了以上討論的科技支撐能力同國家重大需求有差距等“缺位”問題，以及因科技支撐能力的“短板”導致對國家重大戰(zhàn)略實施的誤導等“錯位”問題之外，還存在科技強國建設(shè)中科技定位出現(xiàn)的“越位”現(xiàn)象。我國以往的決策管理過程，通常存在“輕前期充分研究、重行政決策、輕實施過程監(jiān)督管理”的現(xiàn)象。其中，實施管理和決策修訂是科學決策和行動的重要保障。在生態(tài)文明建設(shè)中，為了使區(qū)域政策能夠結(jié)合各地發(fā)展的實際情況并及時調(diào)整優(yōu)化，政府必須建立監(jiān)督、評估和調(diào)整的機制。通過調(diào)研資源環(huán)境承載能力是否超載，來評估不同地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)并解析超載的成因，從而進行區(qū)域政策的調(diào)整，這已成為一項重要的制度。在這個過程中，科學家建立指標體系和評估模型，逐步完善監(jiān)測數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡，開展試點并對全國進行試評價，取得了良好進展?。但需要注意的是，這個過程中出現(xiàn)?2?種傾向：一種傾向是“缺位”判斷的延續(xù)，科學工作者認為我國政府決策管理不會真用科學評估的結(jié)果；而隨著政府對評估成果運用力度提升，又出現(xiàn)另一種認識傾向，科學工作者認為政府決策管理就應當完全按照科學評估結(jié)果執(zhí)行，不按照評估結(jié)果執(zhí)行就是不科學，這是科技支撐在決策管理過程中的“越位”表現(xiàn)。科學工作者進行的評估是依托有限專業(yè)領(lǐng)域、考慮有限因素，并且目標和約束條件設(shè)定在有限范疇內(nèi)的。毫無疑問，評估越復雜，其在決策應用中的貢獻率將越大；但相較于評估結(jié)果，決策過程在涉及領(lǐng)域、考慮因素、目標選取方面的考慮更為復雜和綜合。因此，決策管理對科技成果的充分應用是強國之路，但絕不應該對科技成果進行照搬。而科技強國努力的方向，則應是更加逼近決策管理需求，盡可能發(fā)揮出最大的科技支撐效益。 

空間治理現(xiàn)代化的科技響應和支撐難點

生態(tài)文明建設(shè)是中國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要抓手；空間治理現(xiàn)代化則是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障，也是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的目標內(nèi)容和途徑舉措的重要組成部分。因此，空間治理現(xiàn)代化無疑是科技強國戰(zhàn)略實施的重點領(lǐng)域。研究表明，生態(tài)文明建設(shè)和空間治理現(xiàn)代化的?2?個決定性過程是法制化和科學化。黨的十八大以來，科技強國戰(zhàn)略已經(jīng)在生態(tài)文明建設(shè)和空間治理現(xiàn)代化領(lǐng)域得到全面實施，由此體現(xiàn)出相關(guān)決策管理對科技支撐的強依賴性特征。生態(tài)文明建設(shè)和空間治理現(xiàn)代化的決策需求是強勁、迫切、不斷增長的。因此，應采用目標導向和問題導向結(jié)合的方式，建立空間治理現(xiàn)代化科技需求分析框架，辨析科技支撐的難點問題，這是合理選擇面向中國空間治理現(xiàn)代化的科技強國適應策略的有效途徑。

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