中國低碳城市試點與城市低碳轉(zhuǎn)型
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國家發(fā)改委能源研究所能源可持續(xù)發(fā)展研究中心主任康艷兵。金慧東攝
中國當前正處于城鎮(zhèn)化的加速階段，城鎮(zhèn)化水平超過55%。自2010年以來先后啟動了兩批共42個低碳省區(qū)低碳城市試點，目前的進展如何，取得了哪些成效？城市低碳轉(zhuǎn)型的出路是什么？圍繞上述問題，記者對國家發(fā)改委能源研究所能源可持續(xù)發(fā)展研究中心康艷兵主任進行了專訪。
記者：您曾經(jīng)提到中國實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的路徑之一是新型城鎮(zhèn)化，目前中國已經(jīng)開展了低碳城市試點，探索城市的綠色低碳發(fā)展道路。您認為低碳城市的標準是什么？試點工作已經(jīng)開展幾年了，進展情況如何？
康艷兵：是的，要實現(xiàn)全社會的綠色低碳發(fā)展，要從國家、地區(qū)、城市、園區(qū)、社區(qū)、產(chǎn)品等各個層面全面推動。其中，城市是一個主要內(nèi)容。為了推動城市的綠色低碳可持續(xù)發(fā)展，各地都在努力和探索，中國各政府部門也搞了許多的試點，例如低碳城市試點、節(jié)能減排財政政策綜合示范城市試點、可再生能源規(guī)模利用市場試點、低碳交通城市試點、智慧城市試點、海綿城市試點、資源轉(zhuǎn)型城市試點、生態(tài)文明先行示范區(qū)等等，結(jié)合不同部門的職能、從不同的角度來探索城市的可持續(xù)發(fā)展模式。
關(guān)于你提到的低碳城市試點，在2010年中國就啟動了第一批低碳省區(qū)低碳城市試點工作，結(jié)合區(qū)域代表性、地方的工作基礎(chǔ)和工作意愿等因素，選擇廣東、遼寧、湖北、陜西、云南等五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定等八市作為低碳試點省市。2012年，又啟動了第二批試點工作，這是在總結(jié)第一批試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上開展的，試點的入選條件比第一批更嚴格，并且對試點的工作要求也更高。目前，中國共有42個國家低碳省區(qū)低碳城市試點，這些試點地區(qū)的人口占全國的40%左右，GDP占全國總量的60%左右，可以說規(guī)模是相當大的。
關(guān)于低碳城市的標準和評價指標體系，國內(nèi)外有許多機構(gòu)開展了大量研究，我們中心過去這些年也做了相關(guān)研究。但是，中國推動低碳城市試點工作，并不是按照絕對的低碳評價標準去開展的，而是綜合考慮各試點的區(qū)域代表性、工作基礎(chǔ)、工作目標、工作意愿等方面，在不同類型、不同發(fā)展階段、不同產(chǎn)業(yè)特征和資源稟賦的地區(qū)探索符合國情的綠色低碳發(fā)展道路。中國很大，不同地區(qū)的區(qū)域差異也非常明顯。比如，北京、深圳等東部發(fā)達城市已經(jīng)基本完成工業(yè)化；但是中西部地區(qū)的城市可能才進入工業(yè)化起步階段，這些城市包括貴陽、烏魯木齊、廣元等；還有些資源枯竭型城市，例如河南濟源市，原來主要依托高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要加快轉(zhuǎn)型，探索以綠色低碳為導向的新的發(fā)展道路。所以，選擇這些試點省市，就是要這些不同類型、不同發(fā)展階段的地區(qū)探索各自的綠色低碳發(fā)展模式，同時也為相似的地區(qū)提供可復制、可推廣的經(jīng)驗。
記者：中國低碳城市試點工作有哪些成效？
康艷兵：在各方共同努力下，目前中國低碳城市試點工作取得了積極的成效。
一是通過開展低碳試點，試點地區(qū)在低碳發(fā)展目標方面發(fā)揮了引領(lǐng)作用。經(jīng)過探索和努力，這些低碳試點城市的單位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非試點地區(qū)，碳強度下降幅度也顯著高于全國平均碳強度降幅，說明這些試點在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、能源轉(zhuǎn)型、提升發(fā)展質(zhì)量效益方面取得了積極成效。而從低碳發(fā)展目標的制定方面，這些試點不但提出了更加嚴格的碳強度下降目標，而且第二批低碳城市試點都提出了碳排放峰值目標和路線圖，并帶動了大部分第一批的試點也提出了碳排放峰值目標，形成了對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進步創(chuàng)新、生活方式轉(zhuǎn)變的倒逼機制。與此同時，對其他非試點也產(chǎn)生了深遠影響，許多非試點省區(qū)、城市目前也在積極研究當?shù)氐奶寂欧欧逯岛蛯崿F(xiàn)路徑。可以說，發(fā)揮了試點的帶動作用，這對實現(xiàn)中國2030年碳排放峰值目標具有重大的意義。
二是通過開展低碳試點，大幅度提升了各地對低碳發(fā)展的認識和能力建設(shè)。低碳發(fā)展是近年來才引入中國的“新詞”，通過開展低碳試點，各地對低碳發(fā)展理念的科學認識方面有了較大提高，各地更加注重綠色低碳與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)推進，對轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展理念發(fā)揮了重要作用。同時，這些試點地區(qū)關(guān)于經(jīng)濟、社會、能源、碳排放、環(huán)境保護等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析和路徑研究方面的能力建設(shè)也得到了很大提升，政府、企業(yè)、社會公眾的綠色低碳意識也得提升，為通過理論指導實踐推動實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。
三是通過開展低碳城市試點，對低碳發(fā)展其他工作起到了積極帶動作用。例如，中國近些年開展的7個省市碳交易試點都來自于這42個國家低碳省區(qū)低碳城市試點，探索利用碳交易市場機制推動實行綠色低碳發(fā)展。
四是通過開展低碳城市試點，涌現(xiàn)出來一批好的做法、好的經(jīng)驗。各個試點都在探索綠色低碳發(fā)展道路方面做了很大努力，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、能源轉(zhuǎn)型、技術(shù)進步、低碳生活方式引導以及推動綠色低碳發(fā)展、加強生態(tài)文明建設(shè)的體制機制創(chuàng)新方面都做了許多工作，各有特色。
記者：您對哪個試點城市的印象最深刻，能否和我們分享一下？
康艷兵：印象比較深刻的試點也很多，且不說北京、上海、深圳等這些各方面都走在全國前列的城市，一些不是特別發(fā)達的城市也給我留下了深刻的印象。例如，江蘇省鎮(zhèn)江市，市委、市政府領(lǐng)導的思想認識很到位、很統(tǒng)一，他們致力于走綠色低碳、質(zhì)量效益更高的發(fā)展道路，借助低碳城市試點，讓綠色低碳、生態(tài)文明建設(shè)真正落地開花。由于低碳發(fā)展涉及到各行各業(yè)各個領(lǐng)域，因此鎮(zhèn)江市委、市政府統(tǒng)一部署，強化綠色低碳發(fā)展的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌各個部門開展低碳專項行動，提出了低碳發(fā)展各項任務(wù)的時間表和路線圖，并建立低碳目標責任制。鎮(zhèn)江市開展的“碳峰值、碳評估、碳考核、碳平臺、碳資產(chǎn)管理”等措施對其他城市也發(fā)揮了積極示范作用。再如，四川省廣元市，市領(lǐng)導對綠色低碳發(fā)展非常重視，2010年就創(chuàng)新性地設(shè)立了“廣元市低碳日”，并成立了低碳發(fā)展局，設(shè)立了低碳發(fā)展專項資金，積極探索低碳發(fā)展模式。還有很多低碳試點有許多好的做法，這里我就不一一談了。
記者：談到低碳城市發(fā)展，需要用數(shù)據(jù)來說話，您覺得目前是否有完善的數(shù)據(jù)統(tǒng)計？
康艷兵：完善數(shù)據(jù)統(tǒng)計基礎(chǔ)是試點的重要工作任務(wù)之一。由于城市低碳發(fā)展的數(shù)據(jù)涉及到整個城市的能源消費量和能源消費品種，工業(yè)、交通運輸、建筑等重點領(lǐng)域行業(yè)的能源消費量和能源消費品種，同時還涉及到工業(yè)過程碳排放以及污水、垃圾等領(lǐng)域產(chǎn)生的其他非二氧化碳溫室氣體排放量的統(tǒng)計核算，環(huán)保方面還包括大量的污染物排放指標及排放源分析，并且從發(fā)展角度還要統(tǒng)計經(jīng)濟量、重點產(chǎn)品產(chǎn)量以及服務(wù)量，可以說，要得到準確的低碳發(fā)展相關(guān)數(shù)據(jù)非常復雜、非常困難、工作量也很大。但是我覺得在當前數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不是很完善的情況下，應(yīng)該抓大放小，先抓主要問題，這并不影響推動綠色低碳發(fā)展的大方向。當然，為了進一步夯實這些數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，政府部門也做了大量工作。近些年，中國在積極推動建立城市的能源監(jiān)測平臺，也鼓勵支持企業(yè)建立能源管理體系。同時，國家也委派一些專家，拿出一部分資金去支持地方摸家底、開展能源統(tǒng)計、能源計量、碳排放核算、溫室氣體排放清單編制、重點企業(yè)碳盤查等工作。但不同城市數(shù)據(jù)質(zhì)量是不一樣的，這既與試點城市的統(tǒng)計基礎(chǔ)有關(guān)，也與各城市的人員隊伍能力有關(guān)。但是總體來講，試點城市的數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作是走在其他非試點城市前面的，數(shù)據(jù)質(zhì)量也更高一些。
記者：在低碳城市發(fā)展中，您覺得遇到的最大挑戰(zhàn)是什么？
康艷兵：在目前的這42個國家低碳省區(qū)和低碳城市試點中，各個城市發(fā)展階段不同，對創(chuàng)建試點工作的推動力度不同，人員、技術(shù)、資金、數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)能力不同，所以試點進展也是參差不齊的。有的試點城市發(fā)展得不錯，有的成效就相對差一些，但這是表面的原因。
更深層次的原因是一些領(lǐng)導干部對綠色低碳發(fā)展的認識還不到位，甚至有人覺得節(jié)能、環(huán)保、低碳會影響城市的經(jīng)濟發(fā)展。其實，一個國家、一座城市的資源供給、環(huán)境容量、碳排放空間都是有限的，超過這個限度就會帶來很多問題，所以城市發(fā)展過程中應(yīng)該樹立“資源上線、環(huán)境底線、生態(tài)紅線”的理念，在有限的資源環(huán)境碳排放空間下去探索尋找更快、更好、更可持續(xù)的發(fā)展道路。只要不突破“資源上線、環(huán)境底線、生態(tài)紅線”，哪些地方經(jīng)濟社會發(fā)展得越好，就說明他們的能力越強。
另外，經(jīng)濟形勢對低碳城市發(fā)展也有很大影響。中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，發(fā)展的壓力比較大。在這種情況下，很多地區(qū)考慮的是如何保增長，這是對的、可以理解，但是在保增長的同時，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的力度不能降低，低碳發(fā)展的工作力度不能降低，這個問題需要引起各方面的重視。當然，經(jīng)濟發(fā)展放緩對節(jié)能減排低碳發(fā)展也有好處，增速放緩，很多高耗能企業(yè)開工不足，導致能源消費量增速放緩，這樣就造成節(jié)能指標、環(huán)境指標、碳排放指標超額完成了。但是，發(fā)展不足是當前的問題，因為綠色低碳發(fā)展的核心目標是“發(fā)展”，經(jīng)濟社會不發(fā)展了這不是我們追求的目標。所以，城市低碳發(fā)展，根本問題還是怎樣平衡好資源環(huán)境約束和經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系。二者不是對立的，而是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，只有二者的關(guān)系理順了，城市才能真正走上綠色低碳發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路。
記者：您剛才提到低碳試點中還有像四川廣元等一些相對貧困的地區(qū)，像這樣的地區(qū)如何協(xié)調(diào)發(fā)展和環(huán)境的關(guān)系呢？
康艷兵：從經(jīng)濟發(fā)展指標來看，像廣元這類地區(qū)在全國排名可能并不靠前。但是這不代表他們的思想意識不靠前。我剛才說了，廣元對于綠色低碳發(fā)展的認識是非常早的，也非常到位。廣元的行動也很快，他們建立了全國第一個低碳發(fā)展局，設(shè)立了第一個低碳日，成立了低碳發(fā)展專項資金，此外還對縣(區(qū))、市級部門的年度控制碳排放目標進行考核。廣元市認識到，綠色低碳發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展不是對立的，而是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，他們在發(fā)展中注重避免走“先污染、再治理”的老路，避免了由低端產(chǎn)業(yè)、高碳能源向高端產(chǎn)業(yè)、清潔能源轉(zhuǎn)型的過程，從開始就要探索一條可持續(xù)發(fā)展的道路。例如，廣元推進低碳農(nóng)業(yè)園區(qū)、循環(huán)工業(yè)園區(qū)、生態(tài)旅游園區(qū)和城鄉(xiāng)低碳社區(qū)“四區(qū)”建設(shè)，實施低碳園區(qū)建設(shè)、新能源示范市創(chuàng)建、人居生態(tài)環(huán)境改善、試點示范引領(lǐng)和基礎(chǔ)能力提升“五大工程”，都取得了不錯的成效。實踐證明，后發(fā)地區(qū)走低碳發(fā)展之路，是科學發(fā)展、跨越發(fā)展、又好又快發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的重要體現(xiàn)，更是一種新的發(fā)展模式和對發(fā)展質(zhì)量的更高追求。因此，實行習近平總書記提出的“既要金山銀山又要綠水青山”目標，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)也是大有可為的。
記者：目前許多城市正圍繞城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)打造低碳生態(tài)城，例如深圳國際低碳城、無錫中瑞低碳生態(tài)城等，并且大部分都與歐盟、美國、德國、丹麥、加拿大等國家的圍繞低碳發(fā)展開展了大量國際合作。您認為，這種低碳化潮流是否是中國城市發(fā)展的新方向？這些低碳城的目標定位和路徑有什么特點？
康艷兵：低碳發(fā)展原本是一個國際語言，是當今時代的全球發(fā)展潮流。發(fā)達國家已經(jīng)經(jīng)過了重工業(yè)化的進程，正在探索發(fā)展的新模式，并且已經(jīng)取得了許多經(jīng)驗教訓。由于我們更注重區(qū)域環(huán)境污染問題，中國談低碳發(fā)展比較晚，但是經(jīng)過我們這些年在低碳發(fā)展方面的探索和努力，綠色低碳發(fā)展的理念已經(jīng)從前幾年的談“碳”色變轉(zhuǎn)變到了現(xiàn)在的日漸深入人心，這是短短幾年產(chǎn)生的效果。中國在推進低碳試點和低碳工作的過程中，更加注重了國內(nèi)實踐和國際合作相結(jié)合，把國際合作作為城市低碳發(fā)展的亮點，由此也產(chǎn)生了深圳國際低碳城、無錫中瑞低碳生態(tài)城等等低碳城區(qū)?？梢哉f，國內(nèi)城市與國外城市開展合作，共同推進可持續(xù)發(fā)展，這是城市低碳發(fā)展的新方向。
我想說一下，這里的低碳城和大家平常理解的低碳城市是不同的概念。其背景是當前許多地方為了推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，結(jié)合新城開發(fā)、城鄉(xiāng)結(jié)合部改造，拓展設(shè)立了許多具有產(chǎn)城融合功能的城市新區(qū)，從而培育新的經(jīng)濟和就業(yè)增長點、推動城鄉(xiāng)一體化、提高人民生活水平，而低碳城的主要目標是這些具有產(chǎn)城融合功能的城市新區(qū)如何探索低碳發(fā)展新模式。
這些低碳城具有兩個特點：一是大部分是新區(qū)；二是兼具產(chǎn)城融合的功能。當前背景下，在這些類似“白紙”的城市新區(qū)探索低碳發(fā)展道路，我個人認為其核心思想是要“高端化”，要從規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理全過程探索綠色低碳發(fā)展模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展與城市低碳建設(shè)相融合，成為未來城市新城低碳發(fā)展的“樣板”和“標桿”。
目前，許多地方在這些方面進行了初步探索，同時也遇到了概念目標模糊不清、規(guī)劃建設(shè)水平不一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐不足等問題，需要從國家層面加強規(guī)范和引導。為此，國家發(fā)改委2015年8月下發(fā)了關(guān)于開展國家低碳城（鎮(zhèn)）試點的通知，選擇了深圳國際低碳城、青島中德生態(tài)城、鎮(zhèn)江官塘低碳新城等8個國家低碳城試點。其主要路徑和任務(wù)是：探索低碳城區(qū)規(guī)劃建設(shè)新模式；打造低碳生產(chǎn)生活綜合體；創(chuàng)建低碳發(fā)展政策創(chuàng)新試驗田；形成低碳技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的新高地；探索低碳運營管理新機制；建設(shè)低碳發(fā)展國際合作新平臺。
目前，我們正在幫助國家研究推動國家低碳城試點的工作。通過這項工作，希望能夠積極推動探索各具特色的“產(chǎn)城融合”低碳發(fā)展模式，并為全國的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和生態(tài)文明建設(shè)工作提供實踐經(jīng)驗。
記者：今年既是“十二五”收官之年，又是“十三五”謀劃之年?！笆濉逼陂g在政策層面對低碳城市會有傾斜嗎？
康艷兵：近些年以來，國家在節(jié)能減排、可再生能源發(fā)展、環(huán)境保護等可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域投入了大量項目資金，對低碳城市試點也從政策研究、能力建設(shè)等方面給予了相關(guān)支持。目前，我們正在對國家“十二五”控制溫室氣體排放工作方案中涉及的包括低碳發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能降耗、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、碳匯建設(shè)、低碳試點、碳交易、能力建設(shè)、政策法規(guī)以及體制機制等低碳發(fā)展的相關(guān)工作任務(wù)進展情況進行總結(jié)評估，同時也已經(jīng)啟動了“十三五”低碳發(fā)展的重大問題與實施方案研究工作。
我認為，“十三五”時期是中國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程都進入新的階段，要確保實現(xiàn)2020年碳強度比2005年下降40%-45%的國際承諾低碳目標，并且要為實現(xiàn)2030年碳排放峰值目標奠定扎實的基礎(chǔ)。此外，要根據(jù)十八大、十八屆三中全會和四中全會提出的新精神和新要求，深化改革、依法治國、推動能源革命、充分發(fā)揮市場作用。為了適應(yīng)新形勢和新要求，需要在推動綠色低碳發(fā)展的政策思路方面進行調(diào)整和創(chuàng)新。與此同時，中國面臨著很大的發(fā)展壓力，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、能源轉(zhuǎn)型、技術(shù)進步、體制機制改革等方面還面臨著很多困難和挑戰(zhàn)，要妥善處理好資源環(huán)境和碳排放約束與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，需要付出更大的努力。
關(guān)于“十三五”時期的政策，我們還在研究過程中。因為中國當前正在推動財稅體制改革，屆時具體能從多大程度上支持低碳城市發(fā)展還不好說，但可以肯定的是未來國家政策導向一定是朝著更綠色、更環(huán)保、更低碳的方向傾斜。
拋開國家的扶持政策，如果一個城市、乃至一個省區(qū)或者一個企業(yè)自身注重綠色低碳可持續(xù)發(fā)展，并及早付諸行動，對提升其競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力是有重大意義的。因為在資源環(huán)境碳排放約束的大背景下，能耗、碳排放、污染物的代價會越來越大，提早轉(zhuǎn)型，趕上甚至引領(lǐng)當今時代的綠色低碳潮流，搶占時代的制高點，就可以避免吃虧，甚至成為新常態(tài)的“新寵兒”。例如，在經(jīng)濟波動時，受影響最大的是哪里？是那些未提早轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)老工業(yè)基地和資源型地區(qū)！受影響最大的是哪些行業(yè)？是那些未提早轉(zhuǎn)型的高耗能、高排放、高碳行業(yè)！再看那些提早轉(zhuǎn)型的地區(qū)，青島、深圳、重慶等地仍然保持了較高的增速。對比一下，就可以看出，如果一個地區(qū)的發(fā)展理念不變，仍走原來的路子，就算有國家的資金支持，也難以實現(xiàn)跨越發(fā)展；而如果一個地區(qū)對綠色低碳發(fā)展的認識到位，能夠先行先動，那么在未來的發(fā)展中就能搶占先機。
所以，無論一個國家、一個省區(qū)、一個城市、一個企業(yè)、甚至一個家庭，都要切實踐行綠色低碳發(fā)展理念，以更少的資源環(huán)境碳排放代價積極探索尋求更大的發(fā)展效益，從而推動實現(xiàn)我們整個經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。（記者 王振紅）