2013年宏觀調(diào)控將面臨“三難”抉擇
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高度關(guān)注財政金融領(lǐng)域的風(fēng)險
為應(yīng)對國際金融危機，2009-2010年我國政府推出了一攬子經(jīng)濟刺激計劃，采取了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，引發(fā)了龐大的政府投資支出與急劇膨脹的銀行信貸投放。2011年，經(jīng)濟刺激計劃帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險及潛在的金融風(fēng)險引起了廣泛關(guān)注，中央政府和監(jiān)管層開始對地方政府債務(wù)、地方政府融資平臺貸款加以治理和整頓。2012年以來，宏觀經(jīng)濟下行風(fēng)險加大，財政金融領(lǐng)域的風(fēng)險并未因政府的關(guān)注和布防而消減，而是在繼續(xù)積聚。雖然銀行貸款增長受到控制，尤其是地方政府平臺貸款沒有繼續(xù)增長，但表外融資與債券融資快速膨脹導(dǎo)致社會融資規(guī)模大幅擴張，地方融資平臺繼續(xù)通過發(fā)債和信托等非銀行渠道獲取大量的社會資金并繼續(xù)積累債務(wù)。一方面，宏觀經(jīng)濟的下行壓力促使?jié)撛谪斦鹑陲L(fēng)險逐漸暴露。經(jīng)濟增長的放緩與工業(yè)企業(yè)經(jīng)營困難加劇會削弱政府的財力和企業(yè)的還款能力，從而使地方政府債務(wù)可持續(xù)性及銀行貸款質(zhì)量受到?jīng)_擊。另一方面，地方政府債務(wù)仍在“滾雪球”，影子銀行快速膨脹，財政金融領(lǐng)域風(fēng)險在進一步擴大。有鑒于此，2012年12月中旬召開的中央經(jīng)濟工作會議在部署2013年經(jīng)濟工作主要任務(wù)時指出，“要高度重視財政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險隱患，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的底線”。
1.地方政府債務(wù)仍在“滾雪球”
財政領(lǐng)域風(fēng)險隱患主要是地方政府債務(wù)風(fēng)險。2011年審計署曾對地方政府債務(wù)進行了摸底，得出的結(jié)論是：截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.72億元，其中銀行貸款為8.47億元，占79.01%。同期銀監(jiān)會公布數(shù)據(jù)顯示，截至2010年11月末，全國地方融資平臺公司貸款余額9.09萬億元。關(guān)于平臺貸款規(guī)模，審計署的數(shù)據(jù)與銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)相差并不大。2011年以來，銀監(jiān)會開始對銀行平臺貸款加以治理和控制，所以平臺貸款規(guī)模保持穩(wěn)定，基本沒有增加。據(jù)銀監(jiān)會數(shù)據(jù)，截至2012年9月末，地方政府融資平臺貸款余額為9.25萬億元，與上年同期基本持平。
盡管地方政府融資平臺通過銀行貸款渠道獲得資金受到控制，但仍通過發(fā)行債券及信托等直接融資渠道獲得大量社會資金，地方政府債務(wù)仍在擴張。2012年以來，伴隨“穩(wěn)增長”政策不斷出臺，地方政府投資重新興起，但融資方式卻發(fā)生大的轉(zhuǎn)變，貸款渠道的重要性下降，債券、信托等直接融資渠道的重要性上升。2011年地方政府自行發(fā)債試點啟動，作為地方融資平臺主要直接融資工具的城投債發(fā)行規(guī)模大幅擴張。中央結(jié)算公司數(shù)據(jù)顯示，2012年全年地方政府債發(fā)行2500億元，較上年增加500億元；銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券累計達6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%，增幅較上年同期擴大120個百分點，城投債發(fā)行量占銀行間市場當(dāng)年發(fā)行總量的比例達11%，較上年同期上升7個百分點。除發(fā)行債券外，地方政府通過信托渠道獲取資金也增長顯著。2012年四季度末，信托公司政信合作項目余額5016億元，較上年增加2479億元，增幅高達97.7%。
2.政府財政收支矛盾加劇
在地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴張的同時，政府“減收、增支”壓力大，財政收支矛盾在加劇。2012年以來，在經(jīng)濟持續(xù)下行過程中，財政增收壓力上升。全年全國財政預(yù)算收入累計增長12.8%，比上年同期回落12個百分點，其中稅收收入累計增長12.1%，比去年同期回落10.5個百分點。與此同時，財政支出增長相對較快。全年全國財政預(yù)算支出同比增長15.1%，比去年同期回落6.1個百分點，但高于同期財政預(yù)算收入增幅2.3個百分點。
地方政府土地財政收入銳減，2012年國有土地使用權(quán)出讓收入28517億元，比上年下降14%。2012年前三季度全國36個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市中，除天津、山西、海南、貴州、陜西、青海6個地區(qū)土地出讓收入同比增長外，其他30個地區(qū)均出現(xiàn)不同程度下降，其中西藏、大連、寧波、青島4個地區(qū)土地出讓收入降幅超過了50%。近年來，土地出讓金一直是地方政府的重要收入來源，全國土地出讓收入銳減讓捉襟見肘的地方財政更加不堪重負。經(jīng)濟增速放緩帶來稅收下滑，而土地出讓收入減少又影響了地方財政的預(yù)算外收入，地方財政壓力將日益凸顯。
伴隨經(jīng)濟增長減速，政府“減收、增支”的壓力將進一步加大。經(jīng)濟增長放緩不利于稅收收入增長。地方政府土地財政將受到中央政府堅持房地產(chǎn)調(diào)控與房地產(chǎn)開發(fā)投資低迷的抑制。與此同時，為實現(xiàn)“穩(wěn)增長”政府需要結(jié)構(gòu)性減稅從而影響稅收增長，而政府投資、政府改善民生的公共服務(wù)支出、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等剛性財政支出需求不斷增加，未來財政收支矛盾勢必進一步加劇。
3.中國式影子銀行風(fēng)險在積聚和暴露
影子銀行可謂“有實無名”的銀行，即游離于正規(guī)商業(yè)銀行體系之外，（無銀行之名），但從事與商業(yè)銀行相類似的信用中介活動（行銀行之實），卻不受監(jiān)管或幾乎不受監(jiān)管的金融實體和金融活動。中國式影子銀行主要有三方面構(gòu)成：一是商業(yè)銀行系統(tǒng)內(nèi)的影子銀行業(yè)務(wù)，主要是理財產(chǎn)品、委托貸款、未貼現(xiàn)銀行承兌匯票等表外業(yè)務(wù)。二是具有融資功能的非銀行金融機構(gòu)，主要是信托公司、金融租賃公司、財務(wù)公司、小額貸款公司和典當(dāng)行等。三是具有融資功能的非正規(guī)金融活動，主要為民間借貸和私募基金等。其中，前兩種仍處于金融監(jiān)管體系之內(nèi)，但受到的監(jiān)管程度與商業(yè)銀行資產(chǎn)負債表業(yè)務(wù)的監(jiān)管存在差異。而后一種則游離于金融監(jiān)管體系之外。
近兩年，銀行理財產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模快速擴大，2010年發(fā)行規(guī)模為7.05萬億元，2011年達16.49萬億元，2012年進一步攀升到24.71萬億元。截至2012年末，銀行理財產(chǎn)品余額達7.1萬億元人民幣，超過信托業(yè)、保險業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模。借力“銀信理財合作業(yè)務(wù)”，我國信托業(yè)自2009年以來也飛速發(fā)展。2009-2012年信托公司全行業(yè)管理的信托資產(chǎn)規(guī)模，已經(jīng)連續(xù)4個年度保持了50%以上的同比增長率，2012年達7.47萬億元，超過保險業(yè)的規(guī)模。伴隨銀行理財與信托業(yè)的強勁發(fā)展，社會融資規(guī)模中的表外融資（委托貸款、信托貸款與未貼現(xiàn)的銀行承兌匯票）也明顯放量。2012年下半年表外融資增加2.68萬億元，增加規(guī)模的33.6%，比上年同期多增1.98萬億元。2013年一季度表外融資增加2.02萬億元，同比多增加1.33萬億元，占同期社會融資規(guī)模的32.8%。
在正規(guī)金融內(nèi)部的“影子銀行”持續(xù)膨脹的同時，以民間借貸為主的非正規(guī)金融“影子銀行”風(fēng)險在暴露。2011年底以來，民間借貸市場風(fēng)險開始暴露，溫州、鄂爾多斯、山西神木等多地出現(xiàn)民間借貸資金鏈斷裂的情況。正規(guī)金融“影子銀行”的風(fēng)險雖未暴露，但也是巨大的隱患。一方面，銀行理財產(chǎn)品風(fēng)險具有隱蔽性和不確定性，一旦出現(xiàn)理財虧損或表外融資無法償還，銀行為避免聲譽上的損失，可能會動用表內(nèi)資金來償還理財資金，使表外風(fēng)險轉(zhuǎn)移至表內(nèi)。另一方面，我國信托業(yè)仍以融資信托為主導(dǎo)模式，大量社會資金通過信托業(yè)流向地方政府融資平臺、房地產(chǎn)、工商企業(yè)等實體行業(yè)，在經(jīng)濟下行風(fēng)險加大與企業(yè)經(jīng)營困難的情況下，面臨較大的償付風(fēng)險。近年已出現(xiàn)多個爆發(fā)兌付危機的信托項目。
4.商業(yè)銀行不良資產(chǎn)風(fēng)險上升
自2003年國有商業(yè)銀行相繼實現(xiàn)壞賬剝離、國家注資、股份制改造以及上市以來，我國銀行業(yè)的不良貸款和不良貸款比例總體保持“雙降”，但其間也曾出現(xiàn)三個“微增”期。一是在2004年由于宏觀調(diào)控，出現(xiàn)了第一個不良微增期，但同期不良貸款的剝離因素掩飾了新增不良。二是2008年末國際金融危機期間，但政府推出的一攬子經(jīng)濟刺激計劃很快逆轉(zhuǎn)了這一趨勢。三是2011年四季度至今，伴隨經(jīng)濟增速放緩，不良貸款余額持續(xù)小幅反彈。2012年四季度末，商業(yè)銀行不良貸款余額為4929 億元，比上季度末增加141 億元，比上年末增加650 億元。
理論與實踐均表明，銀行業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量與宏觀經(jīng)濟周期有較強反向相關(guān)性：在經(jīng)濟上升期，信貸資產(chǎn)質(zhì)量通常表現(xiàn)較好，這不僅是因為貸款規(guī)模擴張帶來的稀釋效應(yīng)，更因為企業(yè)效益良好所產(chǎn)生的較好還款能力。相反，在經(jīng)濟下行時期，銀行業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量通常表現(xiàn)欠佳，不僅呆壞賬會增加，而且貸款的逾期情況會比較嚴(yán)重。銀行資產(chǎn)質(zhì)量問題也會由此進一步凸現(xiàn)出來。目前疲弱的宏觀經(jīng)濟和企業(yè)盈利狀況使銀行資產(chǎn)質(zhì)量面臨的壓力明顯增大。計量表明，我國單位GDP下降會導(dǎo)致銀行業(yè)不良率提升0.35%-0.5%，當(dāng)經(jīng)濟增速低于6%時，銀行業(yè)不良貸款規(guī)模會出現(xiàn)較為明顯的上升。如果經(jīng)濟增速繼續(xù)下行將進一步壓縮企業(yè)的盈利能力，并不斷侵蝕其償債能力，就會造成不良貸款繼續(xù)上升。
目前，財政風(fēng)險與金融風(fēng)險相互交織，地方政府債務(wù)風(fēng)險、中國式影子銀行風(fēng)險與商業(yè)銀行不良風(fēng)險相互交織。政府已認識到這一問題，并開始著手布防與整頓。防控財政金融領(lǐng)域的風(fēng)險將是2013年經(jīng)濟工作的一項重點內(nèi)容。而“防風(fēng)險”的要求也將影響到宏觀調(diào)控取向與貨幣政策的執(zhí)行。2013年宏觀調(diào)控面臨的將是“穩(wěn)增長”、“控通脹”與“防風(fēng)險”的“三難”抉擇，貨幣政策應(yīng)堅守“穩(wěn)健”，總體保持“中性”，在保證社會資金平穩(wěn)供應(yīng)的同時，有效防范金融風(fēng)險。（國家信息中心預(yù)測部?李若愚）