環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的新契機
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◆張炳淳
環(huán)境保護作為政府的基本公共職能，已成為國家現(xiàn)代治理體系的重要組成部分。目前，環(huán)境問題呈現(xiàn)敏感性、復雜性、重疊性等特點，環(huán)境治理工作壓力巨大，僅僅依靠傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式，已經(jīng)無法實現(xiàn)以改善環(huán)境質(zhì)量為目標導向的環(huán)境保護轉(zhuǎn)型的要求。環(huán)境保護已經(jīng)從傳統(tǒng)環(huán)境管理邁向現(xiàn)代環(huán)境治理的新時代。
傳統(tǒng)環(huán)境管理向現(xiàn)代環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型必須實現(xiàn)3點：一是由政府主導型的環(huán)境一元治理結(jié)構(gòu)邁向由政府、市場和社會構(gòu)成的環(huán)境利益集合體。二是由重視環(huán)境保護的強制型手段，邁向強調(diào)通過利益誘導機制、重視引導公眾參與等手段來保護環(huán)境。三是由認識上側(cè)重于生態(tài)環(huán)境自然屬性的保護，轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重于環(huán)境治理的社會屬性，重視人們對生態(tài)環(huán)境的認知、參與環(huán)境決策的權(quán)利等。
要實現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變，必須在法律上確立透明的環(huán)境信息公開機制、開放的環(huán)境決策機制、多元的環(huán)境監(jiān)督主體和廣泛的公眾參與途徑。新修訂的《環(huán)境保護法》在這些方面做出了詳細規(guī)定，尤其專門設(shè)置了信息公開和公眾參與的章節(jié)，這必將有力推動多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系形成。
首先，新修訂的《環(huán)境保護法》明確了信息公開機制。這標志著公民環(huán)境知情權(quán)的確立，環(huán)境信息公開成為政府特別是環(huán)保部門的一般性義務。例如，第53條規(guī)定：“公民、法人和其他社會組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利?！边@表述了一個完整的公民程序性環(huán)境權(quán)利體系，標志著政府環(huán)境信息公開從義務性表述向公民權(quán)利性表述的轉(zhuǎn)換，標志著新修訂的《環(huán)境保護法》從義務意識向權(quán)利意識、從義務本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。
環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的確立是一個邏輯上不斷遞進的過程，擁有知情權(quán)才能更好地參與到環(huán)境保護和環(huán)境決策中來，只有參與到其中才能對相關(guān)情況進行監(jiān)督。因此，第53條也對政府相應地設(shè)定了三大義務，即環(huán)境信息公開義務、提供公眾參與環(huán)境保護決策和環(huán)境保護活動途徑的義務、接受社會監(jiān)督的義務。
其次，新修訂的《環(huán)境保護法》明確了公眾參與環(huán)境保護的方式、舉報監(jiān)督機制和公益訴訟制度。
一是在第56條中明確了公眾參與環(huán)境影響評價。環(huán)境影響評價是是預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的最有效手段，讓公眾參與環(huán)評是實現(xiàn)公眾環(huán)境參與權(quán)的有效途徑。新修訂的《環(huán)境保護法》第56條在《環(huán)境影響評價法》的基礎(chǔ)上做了3方面推進：由過去的報批前征求公眾意見改為編制時征求意見；在征求意見的對象上由“有關(guān)公眾”明確為“可能受影響的公眾”；對公眾參與的程度加以明確，要求應當充分征求公眾意見。
二是在第57條中明確了公眾舉報機制。舉報是公眾參與環(huán)境保護、實施監(jiān)督權(quán)的有效手段，是公眾對環(huán)境保護行為、環(huán)境現(xiàn)狀等發(fā)表意見、表達訴求的過程，既屬于公眾參與的范疇，也是環(huán)境保護社會監(jiān)督的重要形式。第57條規(guī)定一方面明確了對污染環(huán)境或者破壞生態(tài)行為的監(jiān)督，另一方面，對政府及其環(huán)境監(jiān)管的各個部門未盡到監(jiān)管職責的違法行政行為和不作為行為進行監(jiān)督。這為公眾參與發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為、違法行政行為等提供了直接依據(jù)，同時，也賦予了公眾基本的監(jiān)督權(quán)，必將會對政府及其環(huán)境監(jiān)管部門產(chǎn)生一定威懾力，使環(huán)境保護進入多元互動和多元合作時代，使政府的行政行為更有效、有序。
三是在第58條中確立了公益訴訟制度。從這一規(guī)定可以看出，環(huán)境公益訴訟主要是針對破壞生態(tài)環(huán)境而造成社會環(huán)境公共利益受損的行為，其雖然屬于一種民事訴訟，但一方面拓展了公眾參與的途徑，另一方面，在訴訟中可能使政府或者環(huán)境相關(guān)管理部門成為訴訟中的第三人，給環(huán)境管理部門造成輿論上或社會上的壓力和負面影響。
作者單位：陜西省西安市環(huán)境保護局
