促進(jìn)碳交易市場(chǎng)健康發(fā)展
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田春秀 錢國強(qiáng) 張建宇 馮相昭 劉哲
很多國家和地區(qū)目前已將碳交易作為應(yīng)對(duì)全球氣候變化的重要政策工具之一，紛紛建立自身的碳交易體系。
2011年10月29日，國家發(fā)改委正式下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），批準(zhǔn)率先在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳“兩省五市”開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，標(biāo)志著我國碳交易從規(guī)劃走向?qū)嵺`。目前，7個(gè)試點(diǎn)已先后啟動(dòng)運(yùn)行，全國統(tǒng)一的碳市場(chǎng)建設(shè)工作亦正在推進(jìn)過程中。
我國碳交易存在的主要問題
從“兩省五市”的試點(diǎn)情況看，我國碳交易存在試點(diǎn)工作準(zhǔn)備不夠充分、法律約束力較弱、企業(yè)認(rèn)可度較差、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)差、碳市場(chǎng)透明度較差、市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、市場(chǎng)流動(dòng)性較差等諸多問題。
一是試點(diǎn)工作啟動(dòng)倉促，準(zhǔn)備不夠充分。大部分試點(diǎn)為了滿足試點(diǎn)工作部署的安排，均趕在2013年底啟動(dòng)了市場(chǎng)交易，最晚也不超過2014年上半年。實(shí)際上，除個(gè)別試點(diǎn)外，大部分試點(diǎn)的啟動(dòng)均較為倉促，準(zhǔn)備工作并不完全充分，政策設(shè)計(jì)、能力建設(shè)等基礎(chǔ)工作不夠完善。碳交易制度是一項(xiàng)非常復(fù)雜的政策體系，國外碳市場(chǎng)從醞釀到最終出臺(tái)都要經(jīng)過數(shù)年的計(jì)劃和長(zhǎng)時(shí)間的討論，而我國試點(diǎn)在2011年底開始部署、2012年開始開展工作、2013年啟動(dòng)市場(chǎng)，每年均為一個(gè)大臺(tái)階?；A(chǔ)工作不夠扎實(shí)，其影響可能會(huì)在未來試點(diǎn)工作進(jìn)一步深入之后逐漸顯露出來。
二是大部分碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的法律約束力較弱。碳交易政策得以實(shí)施的基礎(chǔ)是必須要有強(qiáng)制法律約束力的保障，即排放單位只能在配額許可的范圍內(nèi)（免費(fèi)分配獲得或市場(chǎng)交易購得）來排放二氧化碳（有的也包括其它溫室氣體），超出部分將會(huì)受到法律的懲罰。如果沒有法律約束，或者說懲罰的力度較弱，碳交易的政策效果也難以得到完全的保障。目前試點(diǎn)中，只有深圳通過了地方人大立法，北京通過了人大決定，對(duì)排放單位的約束力相對(duì)較強(qiáng)。其它試點(diǎn)基本以政府令的規(guī)章進(jìn)行規(guī)制，懲罰力度受到局限，因此法律約束力較弱。個(gè)別試點(diǎn)甚至只以紅頭文件為依據(jù)。
三是企業(yè)認(rèn)可度較差，接受政策需要一定的時(shí)間。碳交易從全球來說都是一個(gè)新生事物，對(duì)國內(nèi)企業(yè)來說，試點(diǎn)工作的開展是第一次接觸碳交易。由于試點(diǎn)工作推進(jìn)速度過快，且利益相關(guān)方協(xié)商工作較為欠缺，一些企業(yè)在還未完全理解此政策的意義和目的，且不了解如何開展具體工作的情況下，就被納入其中并被要求履行控制排放的義務(wù)。因此，企業(yè)不可避免地存在一定的排斥情緒，不僅體現(xiàn)在參與碳市場(chǎng)交易不夠活躍，甚至還有一些企業(yè)對(duì)碳排放報(bào)告核查工作的配合不夠積極。
四是碳排放統(tǒng)計(jì)核算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)差。我國在建立碳排放權(quán)交易試點(diǎn)之前，沒有企業(yè)層面的關(guān)于溫室氣體排放的統(tǒng)計(jì)體系，因此各試點(diǎn)在起初均面臨沒有數(shù)據(jù)的困境。大部分試點(diǎn)通過對(duì)歷史排放數(shù)據(jù)進(jìn)行摸底來獲取部分?jǐn)?shù)據(jù)，但這些回溯的數(shù)據(jù)相對(duì)質(zhì)量較差，根據(jù)這些數(shù)據(jù)制定的碳排放權(quán)試點(diǎn)政策可能會(huì)存在一定的偏差，例如碳排放總量設(shè)置過高、碳排放基準(zhǔn)值設(shè)計(jì)不合理等。
五是碳市場(chǎng)透明度較差。市場(chǎng)的有效運(yùn)行離不開公開透明的市場(chǎng)環(huán)境，透明的市場(chǎng)才能吸引各類市場(chǎng)主體參與其中。碳市場(chǎng)作為政策建立的市場(chǎng)，其透明性往往取決于政策制定者的設(shè)計(jì)以及信息公開度。目前，大部分試點(diǎn)均存在透明性較差的情況，包括納入企業(yè)排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、排放配額總量的確定、具體配額分配的設(shè)計(jì)方案和分發(fā)情況、交易數(shù)據(jù)的公布等方面。大部分試點(diǎn)的表現(xiàn)均或多或少存在缺失透明度的問題。透明性差有兩方面原因，一是政策制定者自身尚未完全明確具體政策方案的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致相關(guān)方案或資料往往到最后一刻才發(fā)布；二是有的地方政府不愿意把相關(guān)數(shù)據(jù)公布于眾。
六是市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，體系有待健全。市場(chǎng)監(jiān)管包括兩方面內(nèi)容，一是對(duì)市場(chǎng)參與方資質(zhì)的認(rèn)證、管理和監(jiān)督；二是對(duì)交易行為的監(jiān)管，包括對(duì)內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操控等違規(guī)行為的識(shí)別、防范及處罰等。目前各試點(diǎn)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理存在標(biāo)準(zhǔn)不一、相互間缺乏互認(rèn)、部分機(jī)構(gòu)能力弱等問題。未來，需要在第三方資質(zhì)管理、能力建設(shè)等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)體系建設(shè)。關(guān)于交易監(jiān)管方面，當(dāng)前各試點(diǎn)雖然在管理辦法、交易規(guī)則中有所涉及，但內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏操作性，需要在實(shí)踐中不斷豐富、完善。
七是市場(chǎng)流動(dòng)性較差。目前我國各地碳市場(chǎng)的普遍問題是流動(dòng)性較差，成交量、成交額低。流動(dòng)性不高會(huì)影響到碳市場(chǎng)的效率和有效性，使得碳市場(chǎng)無法充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)的作用。碳定價(jià)的功能受到影響，也就難以實(shí)現(xiàn)碳交易政策效果。試點(diǎn)流動(dòng)性差既與大部分試點(diǎn)對(duì)交易主體的限制有關(guān)，部分試點(diǎn)僅允許控排單位或資質(zhì)要求很高的其它機(jī)構(gòu)參與交易；也與碳現(xiàn)貨本身不是適合頻繁換手的交易產(chǎn)品有關(guān)。對(duì)于前者，目前各地方市場(chǎng)未來可能會(huì)逐步放開，在做好監(jiān)管的同時(shí)引入各種類型的交易主體；對(duì)于后者，我國碳期貨市場(chǎng)目前正在研究中，包括證監(jiān)會(huì)、期貨交易所、碳交易所的各類相關(guān)機(jī)構(gòu)均在開展相關(guān)研究。
八是電力行業(yè)的特殊性問題尚未有效處理。電力行業(yè)由于其具有排放量大、排放強(qiáng)度高、排放核算簡(jiǎn)易的特點(diǎn)，因此往往是碳交易政策的第一納入行業(yè)。但在我國，電力由于還未完全市場(chǎng)化，發(fā)電量無法自己確定，發(fā)電價(jià)格也無法由市場(chǎng)決定，如果強(qiáng)制施加碳約束成本，可能導(dǎo)致其成本升高，無法推動(dòng)其進(jìn)行減排。
未來碳交易趨勢(shì)分析
分析國際國內(nèi)形勢(shì)，筆者對(duì)碳交易領(lǐng)域的未來有如下展望：
第一，國際氣候談判在未來將進(jìn)一步推動(dòng)全球碳市場(chǎng)發(fā)展。
根據(jù)目前國際氣候談判的進(jìn)展，未來將產(chǎn)生一個(gè)覆蓋面遠(yuǎn)大于《京都議定書》的全球強(qiáng)制減排協(xié)議，除了發(fā)達(dá)國家之外，包括我國、印度在內(nèi)的排放量較大的發(fā)展中大國可能將承擔(dān)強(qiáng)制國際減排義務(wù)，此協(xié)議很可能將在2020年后開始生效?！毒┒甲h定書》已經(jīng)推動(dòng)了國際碳市場(chǎng)的第一輪迅速發(fā)展，新的國際協(xié)議可能會(huì)推動(dòng)更多的國家建立本地的碳市場(chǎng)，并且可能推動(dòng)全球各地的碳市場(chǎng)逐步走向鏈接和統(tǒng)一。
第二，利用市場(chǎng)推動(dòng)減排是我國深化改革的內(nèi)在要求。
在我國政府不斷改革政府管理方式、減少行政命令式管理機(jī)制的背景下，《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》中明確提出探索建立碳排放交易市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在自愿減排方面的基礎(chǔ)性作用，以較低成本實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)機(jī)制在深化改革中的重要作用，指出要“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。而具體到低碳環(huán)保領(lǐng)域，《決定》同樣要求發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用，指出我國應(yīng)“發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”。因此可以看出，我國探索建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、利用市場(chǎng)化手段來推動(dòng)解決節(jié)能減排問題，是深化改革重大部署的內(nèi)在要求。
第三，碳排放交易機(jī)制是各國的普遍選擇。
碳排放市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)逐漸被世界各國認(rèn)可為有效的減排機(jī)制。盡管清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）在短暫的繁榮后陷入停滯狀態(tài)，但是越來越多的國家或地區(qū)開始選擇建立自己本土的碳交易機(jī)制。自2005年歐盟碳交易機(jī)制投入運(yùn)行后，很多國家或地區(qū)碳市場(chǎng)也相繼建立，碳市場(chǎng)的版圖越來越大。雖然已經(jīng)運(yùn)行的碳市場(chǎng)大部分分布在發(fā)達(dá)國家，不過目前已經(jīng)有越來越多的發(fā)展中國家考慮引入碳交易機(jī)制來推動(dòng)自身的溫室氣體減排等。這些國家和地區(qū)碳市場(chǎng)的興起，也為我國本土碳市場(chǎng)的建設(shè)帶來了積極影響。
綜上所述，我國碳交易市場(chǎng)在一系列政策支持下，已初步構(gòu)建了開展此項(xiàng)工作的政策體系。我國碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)的思路已經(jīng)基本明確，將從地方碳交易試點(diǎn)和國家自愿碳交易體系的兩個(gè)方向同步推進(jìn)。一方面，在北京、上海、天津、重慶、深圳、廣東和湖北“兩省五市”開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，探索總量控制下的碳排放交易機(jī)制。另一方面，建立全國范圍的自愿減排交易體系，初步建立全國統(tǒng)一的交易框架和平臺(tái)，為建立全國碳市場(chǎng)探索經(jīng)驗(yàn)和路徑。
我國碳交易市場(chǎng)發(fā)展的建議
為進(jìn)一步促進(jìn)我國碳交易健康發(fā)展，筆者建議如下：
首先，碳排放權(quán)交易試點(diǎn)應(yīng)逐步完善相關(guān)的政策設(shè)計(jì)，并做好政策效果的評(píng)估工作。由于啟動(dòng)倉促，大部分試點(diǎn)的設(shè)計(jì)還存在很多缺陷，隨著工作的開展，這些缺陷的負(fù)面作用將會(huì)逐漸顯露出來。各試點(diǎn)應(yīng)保持邊做邊學(xué)的心態(tài)，在推進(jìn)工作的同時(shí)逐步修正出現(xiàn)的不足之處，并且建立定期評(píng)估機(jī)制，保證政策的設(shè)計(jì)能夠不斷改進(jìn)，避免因起步不順而夭折。
其次，碳排放權(quán)交易試點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)碳交易的基礎(chǔ)能力建設(shè)。碳交易的政策設(shè)計(jì)非常復(fù)雜，涉及的利益相關(guān)方又非常之多，因此，要建立一個(gè)健康、順利運(yùn)行的碳市場(chǎng)，需要加強(qiáng)各方面的基礎(chǔ)能力建設(shè)，上到碳交易政策的制定者、實(shí)施者和相關(guān)管理者，下到被納入管控的排放單位、參與交易的其它主體等。
第三，碳市場(chǎng)應(yīng)在做好監(jiān)管的基礎(chǔ)上，逐漸加強(qiáng)市場(chǎng)的開放和創(chuàng)新。首先，應(yīng)適時(shí)允許各類市場(chǎng)主體進(jìn)入碳市場(chǎng)，以提高碳市場(chǎng)的流動(dòng)性和活躍度，促進(jìn)市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)；其次，應(yīng)適時(shí)開發(fā)推出碳期貨等金融產(chǎn)品，加強(qiáng)碳市場(chǎng)的金融性。除了能給排放單位提供更靈活的套期保值的選擇之外，還能夠吸引更多的資金進(jìn)入碳市場(chǎng)。
第四，應(yīng)提高市場(chǎng)的透明度，增加政策長(zhǎng)期穩(wěn)定性和市場(chǎng)可預(yù)期性。透明度主要包括幾個(gè)方面：政策設(shè)計(jì)、配額數(shù)量、排放數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)等。未來的全國碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)應(yīng)充分吸取試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我國試點(diǎn)政策的目的就是為了充分試錯(cuò)，因此不僅好的經(jīng)驗(yàn)對(duì)未來的全國頂層設(shè)計(jì)是重要的借鑒，失敗的教訓(xùn)也彌足珍貴。碳市場(chǎng)發(fā)源于西方，國外碳市場(chǎng)的發(fā)展與其健全的法律、市場(chǎng)體系不無相關(guān)，我國碳市場(chǎng)由于我國所處的制度階段自有其特殊的問題。而試點(diǎn)階段正是充分暴露各種問題的時(shí)期，出現(xiàn)問題更有利于未來進(jìn)行適合于我國國情的碳交易政策設(shè)計(jì)。
第五，從整體的氣候政策而言，碳交易是政策工具之一，應(yīng)找準(zhǔn)碳交易在整體政策設(shè)計(jì)中的地位。一方面，碳交易和碳稅同為兩種碳定價(jià)手段，各有優(yōu)劣，可以結(jié)合起來綜合設(shè)計(jì)。比如，對(duì)于一些碳交易沒有覆蓋的行業(yè)，可以考慮利用碳稅進(jìn)行調(diào)節(jié)。因此，國家發(fā)改委和環(huán)境保護(hù)部等不同的國家部門在推行各自政策時(shí)應(yīng)加強(qiáng)溝通，并做好協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)。另一方面，碳交易政策應(yīng)與新能源政策、節(jié)能減排政策等做好融合；不僅要避免各政策之間互相掣肘，同時(shí)在機(jī)制設(shè)計(jì)上要注重追求各政策互相促進(jìn)的效果，形成共同推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型的政策組合拳、政策工具包。
第六，從生態(tài)文明建設(shè)角度，可以把碳交易與排污權(quán)交易制度等進(jìn)行相應(yīng)整合。無論是碳交易還是污染物交易，其服務(wù)的目標(biāo)都是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，建設(shè)生態(tài)文明。目前碳交易、環(huán)境權(quán)益交易、污染物交易市場(chǎng)處于各自獨(dú)立發(fā)展的分割狀態(tài)。這種分散化管理，不利于提高管理效率，增加了管理成本，也容易造成政策、制度之間因缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的不必要沖突。未來，國家可以考慮在做好各類交易市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，研究建立統(tǒng)一的環(huán)境類交易管理部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、規(guī)劃、建設(shè)、管理所有污染物交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)各類環(huán)境交易市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一運(yùn)行，增加信息透明度和企業(yè)逃避監(jiān)管的難度，提高執(zhí)法力度和效率。這種統(tǒng)籌管理的模式，也有利于企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，避免多頭管理給企業(yè)帶來的困難，提高效率。
作者單位：田春秀、馮相昭、劉哲，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心；錢國強(qiáng)，北京中創(chuàng)碳投科技有限公司；張建宇，美國環(huán)保協(xié)會(huì)
