應(yīng)把環(huán)境權(quán)寫入《環(huán)境保護(hù)法》
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健全監(jiān)管體制建立寬嚴(yán)相濟(jì)的責(zé)任制度
在監(jiān)管體制方面，地方政府廣泛存在包庇污染企業(yè)的現(xiàn)象，而環(huán)保部門難以有效遏制。在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，已經(jīng)實施了黨政同責(zé)的體制、制度和機(jī)制，安全生產(chǎn)形勢的改善效果不錯。黨委在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心和關(guān)鍵地位，在環(huán)保領(lǐng)域中實施黨政同 責(zé) ， 地 方 黨 委 不 會 包 庇 污 染企業(yè)，地方政府就有了監(jiān)管的底氣。為此，《環(huán)境保護(hù)法》修訂時可規(guī)定實行環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)。
在監(jiān)管力量方面，目前，環(huán)境執(zhí)法疲軟，主要原因是基層環(huán)境執(zhí)法能力薄弱甚至缺乏。環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)察力量呈現(xiàn)倒金字塔型，由上到下，越到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)保監(jiān)察人員就越少，甚至沒有。因此《環(huán)境保護(hù)法》修訂時，應(yīng)按照十八屆三中全會決定的要求，規(guī)定加強(qiáng)基層的環(huán)境監(jiān)管力量。
在監(jiān)管方法方面，2014年2月底3月初，環(huán)保部組織力量對北京、天津、石家莊、唐山等12個城市的大氣污染防治“國十條”責(zé)任落實情況進(jìn)行了督查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)許多排污監(jiān)測設(shè)備形同虛設(shè)。在重污染天氣持續(xù)的時期，這些違法企業(yè)的責(zé)任人并沒有被嚴(yán)肅處理，如拘留，說明環(huán)保執(zhí)法太軟。由于其他部門的分權(quán)，環(huán)保部的權(quán)力在縮小，因此環(huán)保部要轉(zhuǎn)變角色，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。
此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》，應(yīng)規(guī)定環(huán)保部門由傳統(tǒng)的什么都直接監(jiān)管向既直接監(jiān)管部分領(lǐng)域，也宏觀和綜合監(jiān)管所有的環(huán)境問題轉(zhuǎn)變，做到統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)；要建立約談、通報和考核一票否決等統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)制，使環(huán)保部門敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為；建立具體的將違法責(zé)任人移交司法起訴的行刑銜接機(jī)制。
在法律責(zé)任方面，依據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定，違法成本低、守法成本高的擔(dān)心已成事實，企業(yè)漠視環(huán)境責(zé)任成為一種“風(fēng)尚”。30多年來，我國環(huán)保宣傳深入人心，取得了良好的成績。但是由于巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，企業(yè)違法行為依然廣泛存在。結(jié)果是企業(yè)規(guī)避了應(yīng)負(fù)的高昂代價，社會卻遇到了前所未有的環(huán)境挑戰(zhàn)。加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，讓企業(yè)守法是當(dāng)務(wù)之急。
十多年前的處罰標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在肯定不能繼續(xù)沿用，因為起不了應(yīng)有的懲戒和警示作用。所以對一些違法行為，應(yīng)當(dāng)修法加大處罰力度，尤其是對那些故意、惡意排污的企業(yè)，處罰要使其感受切膚之痛；對于因過失造成污染的企業(yè)，在給予正常處罰的同時，建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度，防止它們因為一次意外而陷入生產(chǎn)經(jīng)營的困境；對于公民，要側(cè)重于警示和教育，不要過分強(qiáng)調(diào)罰款；對于惡意的環(huán)境污染行為應(yīng)該給予治安拘留，嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任?？傊韶?zé)任體系的設(shè)計要寬嚴(yán)相濟(jì)。
結(jié)合國家治理的格局要求發(fā)揮公民和社會組織作用
目前，我國正在深化生態(tài)文明體制改革，加強(qiáng)國家治理體系的建立，使環(huán)境保護(hù)由管制走向治理，由權(quán)力走向權(quán)利。要實現(xiàn)這一點，公民意識的培養(yǎng)、公民參與和監(jiān)督條件的提供、社會組織的培育等不可或缺。
目前，我國的環(huán)境管理的主調(diào)仍然是強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮作用，公民和社會的參與呈現(xiàn)被動色彩，這與國家治理體系的建立要求不相符。國家治理強(qiáng)調(diào)社會各方面的主動性、互助性和協(xié)調(diào)性，公民參與因而須由被動向主動轉(zhuǎn)變。在國家治理體系建設(shè)中，不僅要發(fā)揮公民個人作用，還要發(fā)揮社會組織的作用。
《環(huán)境保護(hù)法》修訂時應(yīng)考慮建立與國家治理格局相適應(yīng)的環(huán)境治理格局體系。環(huán)保部門的人看起來多，但分散開來，人也很有限，監(jiān)管視野也很有限，發(fā)現(xiàn)不了所有的違法行為，而公眾具有分布廣、視野廣的優(yōu)勢，能夠最大限度地發(fā)現(xiàn)違法。
所以，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，除了借助視頻取證執(zhí)法等現(xiàn)代執(zhí)法工具外，還得依靠無所不在的公民及由其組成的社會組織。例如，有獎舉報的方式就可以很好地鼓勵公民參與到環(huán)境監(jiān)督中來?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂時應(yīng)建立公民和社會組織有序參與和監(jiān)督的機(jī)制。只有這樣，才能解決政府環(huán)境監(jiān)管缺位的問題。
一些地方政府害怕公民參與，這是不對的，相反地，應(yīng)該鼓勵公民多參與、多監(jiān)督。現(xiàn)實的情況是，公民因為害怕打擊報復(fù)，并不是特別敢于舉報環(huán)境違法行為。一旦有了制度化的監(jiān)督保障措施，社會治理結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，新的國家運行秩序形成，那些污染制造者就不敢打擊報復(fù)。
(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員 常紀(jì)文)