開征環(huán)境稅很難嗎？
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蘇明，1957年出生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士?，F(xiàn)任財政部財政科學(xué)研究所副所長、研究員、博士生導(dǎo)師，兼任國務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員、國家人口專家委員會委員、中國城鎮(zhèn)財政研究專業(yè)委員會主任委員、中國農(nóng)村財政研究會副會長、中國環(huán)境學(xué)會環(huán)境經(jīng)濟(jì)專業(yè)委員會副主任委員、中國財政學(xué)會常務(wù)理事、中國投資學(xué)會常務(wù)理事、中國能源研究會常務(wù)理事。主要研究領(lǐng)域包括：財政支出政策
國務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年的政府工作報告中明確提出，推動消費(fèi)稅、資源稅改革，做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作。財政部部長樓繼偉近日表示，今年要推行稅制改革，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅的立法。
據(jù)報道，環(huán)境稅方案目前已上報國務(wù)院，正在按程序?qū)徍恕?008年初，有關(guān)部委便已開始研究征收環(huán)境稅，但一直沒有出臺。我們想知道，環(huán)境稅醞釀6年之久為何遲遲未出臺？環(huán)境稅的制定究竟需要考慮哪些因素？如何推動環(huán)境稅出臺？
對話人：財政部財政科學(xué)研究所副所長蘇明
采訪人：見習(xí)記者郭婷
●目前審議的重點在于環(huán)境稅負(fù)擔(dān)定多少、征稅范圍定多大比較合適。這個問題一方面關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面也會對環(huán)境保護(hù)起到促進(jìn)作用。也就是要在兩者之間取得均衡。這是環(huán)境稅研究制定的難點和關(guān)鍵。
●要先抓重點，針對重點污染物進(jìn)行“費(fèi)改稅”。比如當(dāng)前空氣污染和水污染比較嚴(yán)重，那么就應(yīng)先針對二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化學(xué)需氧量等污染物進(jìn)行征稅。
●從實現(xiàn)較好的環(huán)境保護(hù)效果的角度出發(fā)，污染排放稅的稅率水平應(yīng)該等于或稍微高于污染治理成本。但是確定環(huán)境稅的稅率水平，最終需兼顧考慮國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與環(huán)境稅的微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等因素。
●環(huán)境稅開征后，環(huán)保部門在認(rèn)定、審核方面擔(dān)任著重要角色。因此，應(yīng)對環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)運(yùn)行、技術(shù)人員配備、設(shè)備維護(hù)和運(yùn)行、經(jīng)費(fèi)等方面提供相應(yīng)的保障。
環(huán)境稅為何遲遲沒有出臺？
■環(huán)境稅很復(fù)雜，審議的重點在于環(huán)境稅負(fù)擔(dān)定多少、征稅范圍定多大。
記者：據(jù)了解，2008年初，有關(guān)部委就已經(jīng)開始研究開征環(huán)境稅了，但為什么直到現(xiàn)在卻仍未出臺？主要存在哪些問題？
蘇明：從2008年開始，財政部、環(huán)境保護(hù)部、國家稅務(wù)總局等相關(guān)部委將開征環(huán)境稅提上日程，開始重視環(huán)境稅的問題，并專門組織了專家團(tuán)隊對這一問題進(jìn)行研究。
一個重大政策的出臺首先需要專家團(tuán)隊和實際部門進(jìn)行論證。環(huán)境稅的問題很重要，也很復(fù)雜，所以研究論證經(jīng)過了一個很長的時期，大概從2008年持續(xù)到2010年。在研究的基礎(chǔ)上，便由實際部門主導(dǎo)來制定相關(guān)政策。環(huán)境稅政策的制定在近兩三年，可以說進(jìn)展還是很大的。據(jù)有關(guān)報道，2013年，環(huán)境稅的設(shè)計方案已上報到國務(wù)院，正在走法定程序，這也需要一個過程。
環(huán)境稅的研究制定之所以需要這么長的時間，核心問題就是環(huán)境稅的負(fù)擔(dān)，尤其是對企業(yè)的負(fù)擔(dān)。目前審議的重點在于環(huán)境稅負(fù)擔(dān)定多少、征稅范圍定多大比較合適。這個問題一方面關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面也要對環(huán)境保護(hù)起到促進(jìn)作用，也就是要在兩者之間取得均衡。這是環(huán)境稅研究制定的難點和關(guān)鍵。
記者：環(huán)境稅開征后，會發(fā)揮哪些作用？
蘇明：環(huán)境稅出臺后，主要會產(chǎn)生以下作用：
首先，最大的作用是在全社會產(chǎn)生一個強(qiáng)烈的信號，就是環(huán)境保護(hù)問題很重要，從而使得全社會的環(huán)境意識加強(qiáng)。沒有環(huán)境意識，環(huán)境問題是很難得到改善的。
其次是環(huán)境稅的直接作用。環(huán)境稅出臺后，對企業(yè)來講，尤其是對于能耗大、污染排放重的企業(yè)，其所承擔(dān)的成本就要提高，負(fù)擔(dān)也加重，從而使得外在成本內(nèi)部化。這樣就能使企業(yè)認(rèn)識到，排污是要付出成本的，排污越多，付出的成本就越高，也就是“誰污染誰付費(fèi)”。由此迫使企業(yè)改善技術(shù)，加強(qiáng)管理，降低能耗，減少污染。
第三，可以提高政府籌集環(huán)境治理資金的收入水平，從而使政府加大環(huán)境治理的投入力度，改善環(huán)境污染狀況。提高政府籌資不是目的，如果經(jīng)過一個時期，企業(yè)排污減少了，環(huán)境改善了，政府籌資會隨之降低，這是再好不過的事情了。
第四是環(huán)境稅的雙重紅利效應(yīng)。所謂雙重紅利效應(yīng)，是指環(huán)境稅可以使政府實現(xiàn)雙重目標(biāo)：一是改善環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境目標(biāo)；二是降低扭曲性稅收的超額稅收負(fù)擔(dān)、增加就業(yè)等非環(huán)境目標(biāo)。
記者：環(huán)境稅雙重紅利的理論一直存在著爭議，您是如何理解環(huán)境稅雙重紅利效應(yīng)的？
蘇明：無論從理論角度還是實際角度，我認(rèn)為，環(huán)境稅的雙重紅利效應(yīng)是存在的。
從理論層面看，環(huán)境稅出臺后，企業(yè)這方面的稅收負(fù)擔(dān)提高，那么從全社會的角度，還可以考慮把其他相關(guān)方面的稅收適當(dāng)降低，如流轉(zhuǎn)稅、企業(yè)所得稅等，這樣全社會的可持續(xù)發(fā)展能力會提高。
從我國近幾年的實際情況看，未來環(huán)境稅制的雙重紅利改革是有可能實現(xiàn)的。比如前幾年通過營業(yè)稅改增值稅，企業(yè)的流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)在下降。另外還有企業(yè)所得稅，整體上對于小微企業(yè)、節(jié)能環(huán)保企業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其稅負(fù)在下降，這也為環(huán)境稅的出臺創(chuàng)造了條件。
但值得注意的是，雙重紅利是從宏觀角度看的，是針對整體社會而言的，并不是說每一個企業(yè)都會面臨雙重紅利。一家重污染企業(yè)并不是給政府多交些環(huán)境稅，政府就會降低這家企業(yè)的其他稅收負(fù)擔(dān)。紅利應(yīng)該是還給那些節(jié)能減排做得好、對環(huán)境治理貢獻(xiàn)大的企業(yè)。
我國環(huán)境稅應(yīng)該怎樣征收？
■環(huán)境稅改革的政策框架是將污染排放費(fèi)改成稅。
記者：一些西方發(fā)達(dá)國家早已開始征收環(huán)境稅，并且稅目達(dá)到了十幾種。那么，我國環(huán)境稅的功能是如何界定的？我國環(huán)境稅方案設(shè)計將開征哪些稅種？
蘇明：國內(nèi)對環(huán)境稅有廣義和狹義兩種看法。廣義環(huán)境稅的范圍相當(dāng)寬泛，只要是政府影響某些與環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動的性質(zhì)和規(guī)模的稅種和稅收政策，都屬于廣義環(huán)境稅的范圍。既包括狹義環(huán)境稅，也包括與環(huán)境和資源有關(guān)的一般性稅種和有關(guān)環(huán)保的具體稅收政策。例如資源稅、消費(fèi)稅、車船稅等稅種，以及增值稅和企業(yè)所得稅等稅種的一些與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅收規(guī)定。
狹義環(huán)境稅則是以環(huán)境保護(hù)為目的，針對污染和生態(tài)破壞等行為課征的特別或獨立稅種。其范圍相對較窄，是直接針對各種不利于生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行征收，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的一些稅種，如硫稅、碳稅、能源稅等，也稱作獨立環(huán)境稅。目前我國所研究制定的環(huán)境稅屬于狹義環(huán)境稅，特指的對象就是污染物，納稅人就是排放污染的企業(yè)和個人。
關(guān)于我國環(huán)境稅所開征的稅種，目前學(xué)術(shù)界還有分歧。一種看法是環(huán)境稅包括污染排放稅和碳稅；另一種看法是特指污染排放稅，而把碳稅獨立出來。我認(rèn)為，在當(dāng)前和未來一段時期里，將兩者合二為一比較好，即環(huán)境稅包括污染排放稅和碳稅。黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了一系列財稅改革任務(wù)，所以，在當(dāng)前稅制改革密集時期，環(huán)境稅的改革需要采取一個正確的策略，即將碳稅含在環(huán)境稅中。
經(jīng)過一段時期后，再將碳稅進(jìn)行獨立開征。因為二氧化碳是一種溫室氣體，對氣候影響很大。近幾年，尤其在未來一段時期，中國的氣候問題將更加突出。為了能更好地應(yīng)對環(huán)境和氣候問題，也為了我國能在國際上樹立起負(fù)責(zé)任的大國形象，從長遠(yuǎn)的角度來講，未來將碳稅進(jìn)行獨立開征是比較好的。
記者：目前，我國環(huán)境稅擬定的征收對象有哪些？
蘇明：污染排放稅的征稅范圍和對象應(yīng)該包括現(xiàn)行排污收費(fèi)中規(guī)定的廢氣、廢水、固體廢物和噪聲等污染物，未來還可以根據(jù)需要將其他需要治理的污染物（如光污染、熱污染等污染）納入進(jìn)來。
目前針對污染排放行為，我國主要采取收費(fèi)的形式。環(huán)境稅改革的政策框架是將污染排放費(fèi)改成稅。但是污染排放收費(fèi)的范圍很寬，內(nèi)容很多，“費(fèi)改稅”一步到位是很難的。所以要先抓重點，針對重點污染物進(jìn)行“費(fèi)改稅”。比如當(dāng)前空氣污染和水污染比較嚴(yán)重，那么就應(yīng)先針對二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化學(xué)需氧量等污染物進(jìn)行征稅。隨著條件不斷成熟，在適當(dāng)時機(jī)對其他污染物排放，如其他廢氣和廢水污染物、固體廢物、噪聲等征稅，最終將具備條件的排污費(fèi)全部納入環(huán)境稅。
記者：為什么要采取“費(fèi)改稅”的形式進(jìn)行環(huán)境稅改革？
蘇明：長期以來，對污染排放的收費(fèi)是政府治理環(huán)境和公共財政發(fā)展過程中的過渡形式。不只是在環(huán)境方面，在水利治理、民航、鐵路等很多行業(yè)都有收費(fèi)。從現(xiàn)代政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，公共財政有個重要趨勢，就是要“清費(fèi)立稅”，費(fèi)要改成稅。這種方式能使得公共財政發(fā)展更加規(guī)范，可以避免地方收費(fèi)不規(guī)范、不公平的現(xiàn)象。環(huán)境方面的“費(fèi)改稅”，一方面迫使企業(yè)支付更多的排污成本；另一方面稅收手段比收費(fèi)手段更要硬一些。一句話，環(huán)境稅更有利于治理環(huán)境。
記者：針對我國國情，環(huán)境稅的征收標(biāo)準(zhǔn)和稅率將如何劃定？
蘇明：費(fèi)改稅之后，環(huán)境稅的稅率肯定要有相當(dāng)幅度的大幅提高，這是大勢所趨。至于提高多少，恰是政府決策的關(guān)注重點之一。稅率太高或太低都不行，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的均衡問題。
污染排放稅采取從量定額征收方式，分稅目確定定額稅率。建議稅率水平為：對達(dá)標(biāo)排放的污染物實行基本稅率，對超標(biāo)排放的污染物實行特殊稅率。理論上講，稅率的提高應(yīng)該有一個范圍，這個范圍應(yīng)該在現(xiàn)行費(fèi)率和治理成本之間。
從實現(xiàn)較好的環(huán)境保護(hù)效果的角度出發(fā)，污染排放稅的稅率水平應(yīng)該等于或稍微高于污染治理成本。但確定環(huán)境稅的稅率水平最終需兼顧考慮國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與環(huán)境稅的微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等因素?？紤]我國企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力和環(huán)境稅實施的難度，改革初期的污染排放稅稅率水平應(yīng)采用在現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的1倍水平或更高、并低于企業(yè)污染治理成本之間設(shè)定為宜。
環(huán)境稅收資金應(yīng)如何分配管理？
■環(huán)境稅是地方稅，但中央還應(yīng)占有一定的分配比例。
記者：有些污染物的排放量是很難準(zhǔn)確測算的，并且受不同因素的影響，其變化性也很大。那么，環(huán)境稅征收應(yīng)采取什么樣的計稅依據(jù)和方式？
蘇明：我認(rèn)為，環(huán)境稅的計稅依據(jù)為應(yīng)稅污染物的實際或估算排放量。其中，對能夠直接確定實際排放量的污染物，按照實際排放量征收；對不能夠直接或準(zhǔn)確確定實際排放量的污染物，按照估算排放量征收。
具體來看，實際排放量主要是通過排放量監(jiān)測方法來確定的，即以監(jiān)測的污染物實際排放量為計稅依據(jù)。估算排放量是以納稅人實際消耗的、直接產(chǎn)生應(yīng)稅污染物的化石燃料、水、原材料和產(chǎn)品等為基礎(chǔ)，按照一定的方法測算出的污染物排放量。
我國環(huán)保部門目前對污染物排放量進(jìn)行現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法檢查和監(jiān)督性監(jiān)測，并對二氧化硫、化學(xué)需氧量等廢氣和廢水污染物排放采用了自動在線監(jiān)測的方法。在保證監(jiān)測數(shù)據(jù)可靠的前提下，可以直接采用這些監(jiān)測數(shù)據(jù)作為實際排放量。但在不能獲得相關(guān)數(shù)據(jù)的情況下，則可以采用估算的方法。具體來看，環(huán)保部門在實踐中采用了物料衡算法和排污系數(shù)法等估算方法來測算污染物的排放量。
在具體征稅方式上，也有兩種選擇：一是沿用現(xiàn)有排污收費(fèi)對廢水和廢氣按排放污染物種類、數(shù)量，以污染當(dāng)量計征；對固體廢物按排放量和對噪聲按超標(biāo)計征的方式；二是對廢氣和廢水重新設(shè)計計征方式，按照污染物種類和排放量進(jìn)行計征；對固體廢物和噪聲，沿用排污收費(fèi)的計征方式。
記者：我國環(huán)境稅的征管模式已敲定為“環(huán)保認(rèn)定、稅務(wù)征管”。那么，您對環(huán)保部門和稅務(wù)部門的征管能力建設(shè)有哪些建議？
蘇明：環(huán)境稅的落實需要環(huán)保部門和稅務(wù)部門的密切配合。首先，對于稅務(wù)部門來說，要增設(shè)相應(yīng)的環(huán)境稅征管機(jī)構(gòu)和人員。建議將相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員配備在地稅部門，因為環(huán)境治理工作是由地方來負(fù)責(zé)執(zhí)行的。其次，要對所配備的人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，使其掌握環(huán)境、稅務(wù)、法律等相關(guān)的專業(yè)知識。
環(huán)境稅開征后，環(huán)保部門在認(rèn)定、審核方面擔(dān)任著重要角色。因此，應(yīng)對環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)運(yùn)行、技術(shù)人員配備、設(shè)備維護(hù)和運(yùn)行、經(jīng)費(fèi)等方面提供相應(yīng)的保障。如果環(huán)保部門的人員、機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等沒有保障，那么征稅就可能存在不公平，征收能力也會下降。因此，對環(huán)保部門配合征稅的經(jīng)費(fèi)保障問題要解決好，要高度重視。
記者：在稅收資金的分配管理方面，您有什么建議？資金如何分配才能調(diào)動各方積極性以推動環(huán)境稅改革？
蘇明：環(huán)境稅征收以后，資金分配上可以有兩種思路：一是完全劃給地方政府，二是以地方為主，中央適當(dāng)參與分配。我個人認(rèn)為，環(huán)境稅是地方稅，應(yīng)以地方為主，但中央還應(yīng)占有一定的分配比例。我國的排污收費(fèi)是90%歸地方政府，10%歸中央，所以從政策連續(xù)性的角度講，費(fèi)改稅之后，中央集中10%左右的資金是十分必要的。另外，環(huán)境問題有很大的外部性，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，環(huán)境問題也有差異。中央集中一定的資金后，在地方之間可以做一些調(diào)劑，適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮調(diào)節(jié)作用。
專家看法
全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所所長賈康：
長期以來，我國推行“誰污染，誰治理”的治污政策，基本上是由排污企業(yè)自行治理，但受其專業(yè)技術(shù)所限和執(zhí)法不嚴(yán)的外部環(huán)境影響，許多排污企業(yè)難以做到達(dá)標(biāo)排放，甚至因成本高昂而放棄，結(jié)果就是我國工業(yè)污染治理效率和水平偏低。因此，盡快落實十八屆三中全會提出的“推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”的要求成為全社會的共識。
目前尚未明確具體出臺時間，關(guān)于費(fèi)改稅因其涉及面廣大，對于具體的征收稅率及是否開征單獨稅問題，目前還存在爭議。不過基本路徑已經(jīng)清楚，中國推出環(huán)境稅首先是將排污費(fèi)改成稅收，也就是將目前對廢氣、廢水以及二氧化碳、二氧化硫所征費(fèi)用，首先改成稅。
總之，環(huán)保費(fèi)改稅后，由行政法規(guī)上升到法律高度，自然會強(qiáng)化征收的法律效力，提高對企業(yè)偷逃稅額行為的法律懲戒力度；同時提高對排污企業(yè)的征收標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)下決心加大治污減排的自覺性和積極性。
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中：
環(huán)境稅的立稅原則在于“環(huán)境無退化”，在此基礎(chǔ)上設(shè)置稅率，不能簡單地將排污費(fèi)改造成環(huán)境稅。如果環(huán)境稅只是單純地由排污費(fèi)轉(zhuǎn)化而來，那么稅收根本負(fù)荷不起環(huán)境污染代價。
因此建議，地方政府根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)制定稅率，務(wù)必讓企業(yè)做出選擇：一是納稅不治理。用繳稅的方式購買治理污染的服務(wù)，此舉不僅支持地方稅收，也將帶動一批環(huán)保公司發(fā)展壯大；二是治理不納稅。為了減少稅賦的負(fù)擔(dān)，企業(yè)將尋求技術(shù)革新，轉(zhuǎn)變落后生產(chǎn)方式和方向，自動退出高污染、高排放行業(yè)，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。此舉也將為碳排放權(quán)交易等綠色金融打開一條新路。
中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒：
為了解決中國突出的環(huán)境問題，政府不斷地出臺新政策，但仍然停留在政策層面，還需落實到具體措施上面，環(huán)境稅開征是從經(jīng)濟(jì)手段督促企業(yè)環(huán)保。政府應(yīng)做的是切實保障環(huán)境稅的合法性、強(qiáng)制性，加強(qiáng)監(jiān)督管理，落實環(huán)境稅的征收。
微博聲音
Stanford于洋：綠色稅改的另一作用是倒逼政府去完善監(jiān)測，嚴(yán)格管制和污染稅征收體制。由于其他扭曲性稅率的下降，環(huán)境稅征收對政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)變得更為重要。而環(huán)境稅建立在對污染排放量的掌握和有效的污染管制基礎(chǔ)上，如果政府不加強(qiáng)這兩項，它的稅基就被侵害了。
李伯僑：實際上，治理環(huán)境采用稅收的想法早在十多年前就已提出，只是現(xiàn)在由于霧霾的問題很突出，再次提出這一主張就更有了現(xiàn)實意義。但是，一味增加稅收在我國稅負(fù)已很繁重的情況下并不可取。可行的方法是，削減其他稅收，使增加的環(huán)境稅不致于使納稅人產(chǎn)生新的負(fù)擔(dān)。