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2014年02月11日09:39 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

4 哪些區(qū)域內劃定生態(tài)紅線？

●重要生態(tài)功能區(qū)●生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)●禁止開發(fā)區(qū)

《指南》在遵從國務院[2011]35號文件要求的基礎上，明確提出了生態(tài)功能紅線的劃定范圍，即在哪些區(qū)域內劃定生態(tài)紅線。目前，我國在國家層面生態(tài)保護領域已經(jīng)建立了各類點狀和面狀保護區(qū)域，分別隸屬于不同部門管轄，錯綜復雜，生態(tài)功能紅線的劃定需要對各類保護區(qū)域進行科學整合。

在全國生態(tài)空間保護與優(yōu)化方面，國家已實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃、全國土地利用規(guī)劃、全國生態(tài)功能區(qū)劃、生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃等一系列生態(tài)保護規(guī)劃區(qū)劃，加快了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、世界文化自然遺產、濕地公園等各類自然生態(tài)保護區(qū)（地）保護和建設步伐，但是依然存在下列明顯問題：

一是宏觀保護區(qū)域面積大，重疊嚴重，所含部分區(qū)域無法有效保護。《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中50個國家重要生態(tài)功能區(qū)總面積220萬平方公里，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中25個重點生態(tài)功能區(qū)總面積386萬平方公里，《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》中32個陸地生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)面積232萬平方公里，分別占我國陸地總面積的22.9%、40.2%和24.2%，上述3類宏觀尺度生態(tài)保護區(qū)域存在空間交叉重疊，總面積已超過全國總面積的一半以上。而且由于部分區(qū)域是按照現(xiàn)有行政區(qū)劃，內部還有許多城鎮(zhèn)和工業(yè)開發(fā)區(qū)，必然導致開發(fā)建設與保護的矛盾，難以實行有效的生態(tài)保護措施。

二是自然保護地的建設和保護還需進一步科學布局和嚴格管理。目前我國自然保護區(qū)面積約占陸地總面積的15%，這一比例已經(jīng)達到甚至超出了發(fā)達國家水平，但自然保護區(qū)建設情況具有明顯的地域特征和不平衡性。早期建立的一些自然保護區(qū)，科學論證不足、規(guī)劃不合理、片面追求面積規(guī)模等問題并未得到有效管控；部分自然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀瀕危物種并未得到有效保護，如我國尚有30%的自然生態(tài)系統(tǒng)類型、20%的野生動物、40%的高等植物仍處于保護區(qū)以外，沒有得到有效保護；已建的各級各類自然保護區(qū)也普遍存在缺乏體制機制保障、保護和管理松懈等問題，并且不斷受到各類經(jīng)濟開發(fā)活動的蠶食。

此外，在已劃建的風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質遺跡等各級各類保護區(qū)中，雖然大多數(shù)區(qū)域也具有重要的生態(tài)功能，但由于機制體制等原因，實際操作中多數(shù)都以追求經(jīng)濟效益為第一目標，旅游開發(fā)遠重于自然保護，生態(tài)破壞情況常見，生態(tài)保護和管理急需規(guī)范和加強。

總體而言，我國生態(tài)保護區(qū)域類型多、面積大、覆蓋廣，但是布局和管理的科學性、系統(tǒng)性、協(xié)調性明顯不足；既缺乏嚴格的生態(tài)保護標準和管理措施，各級政府相關的生態(tài)環(huán)境保護投入也難以支撐對現(xiàn)有保護區(qū)域的有效管護；再加上各級政府優(yōu)先追求GDP和財政收入、企業(yè)和個人優(yōu)先追求眼前利益和經(jīng)濟利益的大環(huán)境對生態(tài)保護地的不斷蠶食，已對建立健全國家高效穩(wěn)定的國家生態(tài)安全格局形成巨大威脅和破壞。

劃定生態(tài)保護紅線是科學整合各類保護區(qū)域、強化各類保護和管理手段、明確各級政府責任與義務、提高生態(tài)保護效率的最有效方法，是提高生態(tài)保護水平和方法、科學構建生態(tài)安全格局的最有效途徑，是扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的必然選擇。為此，《指南》將重要生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)確定為劃定生態(tài)功能紅線的主要范圍。

重要生態(tài)功能區(qū)：指在涵養(yǎng)水源、保持水土、防風固沙、調蓄洪水、保護生物多樣性等方面具有重要作用，關系到國家或區(qū)域生態(tài)安全的地域空間。我國重要生態(tài)功能區(qū)包括《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中的國家重要生態(tài)功能區(qū)、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的國家重點生態(tài)功能區(qū)和海洋重要生態(tài)功能區(qū)。

在《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中，國家重要生態(tài)功能區(qū)包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護和洪水調蓄等5 類共50 個。在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，國家重點生態(tài)功能區(qū)包括水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等4類共25個。海洋重要生態(tài)功能區(qū)主要包括水產種質資源保護區(qū)、國家級海洋特別保護區(qū)和海洋公園等。重要生態(tài)功能區(qū)紅線的劃定，既保護了區(qū)（流）域范圍自然-社會-經(jīng)濟復合生態(tài)系統(tǒng)中供給生態(tài)服務的關鍵區(qū)域，也能夠從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展過程中資源開發(fā)與生態(tài)保護之間的矛盾。

生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)：指對外界干擾和環(huán)境變化反應敏感，易于發(fā)生生態(tài)退化的區(qū)域。生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)在我國陸地和海洋均有分布，陸地生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)。其中，陸地生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)主要包括降水、積溫、地表土壤基質等條件較難保障植被快速自然恢復需求，頻繁受大風、干熱等不利氣候影響、受洪水、風浪等強烈沖蝕以及受人類活動影響的區(qū)域。

2008年環(huán)境保護部與中國科學院聯(lián)合發(fā)布《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中，對全國各省進行了土壤侵蝕敏感性、沙漠化敏感性、鹽漬化敏感性、石漠化敏感性、凍融侵蝕敏感性等區(qū)域評價與識別，初步確定了全國生態(tài)敏感區(qū)的分布情況。隨后同年環(huán)境保護部發(fā)布的《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》，明確提出了東北林草交錯區(qū)、北方農牧交錯區(qū)、西北荒漠綠洲交接區(qū)、南方紅壤丘陵山地區(qū)、西南巖溶山地石漠化區(qū)、西南山地農牧交錯區(qū)、青藏高原復合侵蝕區(qū)、沿海水陸交接帶區(qū)等是我國主要的陸地生態(tài)脆弱區(qū)類型。

參照《全國海洋功能區(qū)劃》及海洋生態(tài)環(huán)境保護相關文件，海洋生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)主要包括海洋生物多樣性敏感區(qū)、海岸侵蝕敏感區(qū)、海平面上升影響區(qū)和風暴潮增水影響區(qū)等4類區(qū)域。其中，海洋生物多樣性敏感區(qū)指分布于我國海域和海岸帶已建保護區(qū)以外的生物物種資源豐富區(qū)，如魚蝦產卵場、洄游通道、紅樹林、海草床和珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)等；海岸侵蝕敏感區(qū)指受海水波浪和潮汐作用影響強烈，多年或近年處于蝕退狀態(tài)的自然岸線；海平面上升影響區(qū)指因全球海平面上升疊加區(qū)域地面沉降引起的相對海平面持續(xù)上升所導致的海岸帶淹沒區(qū)；風暴潮增水影響區(qū)指發(fā)生風暴潮時，實況潮位高出天文潮位所導致的海岸帶淹沒區(qū)。生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)紅線劃定后，將為人居環(huán)境安全提供有力的生態(tài)保障，為減輕自然災害、協(xié)調區(qū)域生態(tài)保護與生態(tài)建設提供支撐。

禁止開發(fā)區(qū)：是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中四大主體功能區(qū)之一，指依法設立的各級各類自然文化資源保護區(qū)域，以及其他禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護的生態(tài)區(qū)域。

國家層面禁止開發(fā)區(qū)域，包括國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質公園。省級層面的禁止開發(fā)區(qū)域，包括省級及以下各級各類自然文化資源保護區(qū)域、重要水源地以及其他省級人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)紅線劃定后，將進一步明確具有重要生態(tài)保護價值的已建保護區(qū)，在原有保護與管理機制上進一步強化管控。

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