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2013年07月12日11:12 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

受訪者：遲福林全國(guó)政協(xié)委員、

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)

戶(hù)籍制度改革是

城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求

青評(píng)論：近日，發(fā)改委提出《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》。城鎮(zhèn)化是近年來(lái)的熱點(diǎn)議題，此時(shí)提出這一報(bào)告，具有怎樣的意義？

遲福林：發(fā)改委提出的報(bào)告中，包括我國(guó)城鎮(zhèn)化目標(biāo)、方向以及行動(dòng)路線(xiàn)等內(nèi)容。發(fā)改委此時(shí)提出報(bào)告，透露出這樣的信息，國(guó)家城鎮(zhèn)化規(guī)劃已初步形成，國(guó)務(wù)院“國(guó)家城鎮(zhèn)化規(guī)劃”在修改完善的基礎(chǔ)上即將出臺(tái)。

青評(píng)論：此次發(fā)改委的報(bào)告里涉及到戶(hù)籍問(wèn)題：“全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，逐步放寬大城市落戶(hù)條件，合理設(shè)定特大城市落戶(hù)條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。這樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，體現(xiàn)何種政策意圖？

遲福林：戶(hù)籍制度改革是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求，是首要條件。以全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制為重點(diǎn)，推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，是一個(gè)政策信號(hào)，這說(shuō)明我國(guó)未來(lái)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，將更重視中小城市的發(fā)展，有關(guān)發(fā)展政策也將向中小城市傾斜。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)走了一條以規(guī)模擴(kuò)張為主要特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化道路，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也付出了巨大的社會(huì)代價(jià)。突出表現(xiàn)為三大問(wèn)題：一是地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)，由此產(chǎn)生了高房?jī)r(jià)問(wèn)題。二是環(huán)境問(wèn)題。三是城市交通問(wèn)題。

我最近去歐洲考察城鎮(zhèn)化。德國(guó)60%的人口、80%的中小企業(yè)分布在2萬(wàn)人口以下的小城鎮(zhèn)中，形成具有特色的城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人口分布格局。在歐洲，人們?cè)敢馊バ〕鞘猩?，在一個(gè)兩三萬(wàn)人口的城市可以辦大學(xué)，是因?yàn)樾〕擎?zhèn)有足夠的教育、醫(yī)療等公共資源。

青評(píng)論：李克強(qiáng)總理去年底曾指出，中國(guó)作為大國(guó)要立足內(nèi)需，城鎮(zhèn)化就是最大的內(nèi)需。推動(dòng)城鎮(zhèn)化，把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為市民，需要推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。此次發(fā)改委報(bào)告表明，在中國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)化迫切需要的推動(dòng)下，步履艱難的戶(hù)籍制度改革，再次迎來(lái)曙光。如何評(píng)價(jià)戶(hù)籍制度改革對(duì)城鎮(zhèn)化的作用？

遲福林：當(dāng)前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的許多矛盾、問(wèn)題，大都與人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制改革滯后相關(guān)。充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力，需要以更大的決心和魄力推進(jìn)戶(hù)籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等方面的改革創(chuàng)新。首先應(yīng)該創(chuàng)造條件，讓?xiě)艏贫韧顺鰵v史舞臺(tái)。

中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶(hù)籍制度始于20世紀(jì)50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙?cè)诔青l(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會(huì)福利的不平等。對(duì)戶(hù)籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問(wèn)題，而是要明確提出取消的目標(biāo)，并且有時(shí)間表。例如：1-2年內(nèi)剝離戶(hù)籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶(hù)籍制度，建立人口登記制度；3-5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶(hù)籍制度基本放開(kāi)，全面實(shí)施居住證制度；5-8年內(nèi)，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度。

中國(guó)未來(lái)十年經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿χ痪褪抢^續(xù)城鎮(zhèn)化。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了52%，但這只是名義城鎮(zhèn)化率，其中包括了在城鎮(zhèn)里面沒(méi)有固定居所、沒(méi)有戶(hù)口的農(nóng)民工。如果不包括他們，中國(guó)的人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右。這說(shuō)明有高達(dá)2.6億的農(nóng)民工尚未真正融入城市?，F(xiàn)行的戶(hù)籍制度就是農(nóng)民工市民化的障礙之一。人口城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心，未來(lái)5-10年，新型城鎮(zhèn)化重在推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展。目前我國(guó)35%的人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于52%的世界平均水平，也遠(yuǎn)滯后于我國(guó)名義城鎮(zhèn)化水平。如果到2020年，人口城鎮(zhèn)化率仍然嚴(yán)重滯后于名義城鎮(zhèn)化率，那就是不成功的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程關(guān)鍵是

推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化

青評(píng)論：您多次提到城鎮(zhèn)化進(jìn)程關(guān)鍵是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，怎么來(lái)理解這句話(huà)？在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，如何解決大規(guī)模、集中就業(yè)問(wèn)題？

遲福林：人的城鎮(zhèn)化重在農(nóng)民工市民化。人的城鎮(zhèn)化的過(guò)程，是農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過(guò)程。就是說(shuō)農(nóng)民工市民化是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的核心。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點(diǎn)。一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長(zhǎng)期化趨勢(shì)，他們中的八成即使不放開(kāi)戶(hù)籍也要留在城鎮(zhèn)。就是說(shuō)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求；另一方面，農(nóng)民工長(zhǎng)期融不進(jìn)城市社會(huì)，長(zhǎng)期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。隨著新生代農(nóng)民工規(guī)模的逐步擴(kuò)大，這件事不能再長(zhǎng)期拖下去了。

人口城鎮(zhèn)化在推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也將解決大量的就業(yè)問(wèn)題。以前靠一個(gè)鋼鐵廠帶動(dòng)一座鋼鐵城市，是因?yàn)檫^(guò)去以工業(yè)城鎮(zhèn)化為主要特點(diǎn)，靠重化工業(yè)拉動(dòng)城市發(fā)展。如今，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的時(shí)候，必然要求城市盡快形成以服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)人在城市生活的需求。人們需要得到好的服務(wù)，比如教育、文化、醫(yī)療等基本公共服務(wù)。人的城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)，將帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境，服務(wù)業(yè)將成為容納就業(yè)的主體，為就業(yè)創(chuàng)造更大的空間。

青評(píng)論：上世紀(jì)80到90年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱，當(dāng)時(shí)提出的農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口的就地轉(zhuǎn)化等。之后，東南沿海等地區(qū)在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展成大企業(yè)的帶動(dòng)下，出現(xiàn)了一批小城鎮(zhèn)群。但就全國(guó)而言，此前城鎮(zhèn)化并不成功，大批農(nóng)村人口涌進(jìn)大城市，城鎮(zhèn)化變成城市化。目前的情況有哪些變化，本輪城鎮(zhèn)化能否成功？

遲福林：以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式直接相關(guān)，其規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)比較突出。進(jìn)入發(fā)展型新階段，人們對(duì)城鎮(zhèn)化的就業(yè)、安居、生活品質(zhì)等需求全面快速增長(zhǎng)，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼。能否適應(yīng)全社會(huì)的需求變化，決定城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。從就業(yè)需求的變化看，以往人們能夠忍受“候鳥(niǎo)式”、“兩地分居”的就業(yè)。而今天，人們更加追求在城鎮(zhèn)穩(wěn)定的就業(yè)以及享受到完整的家庭生活。80后、90后的農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體，他們中的大多數(shù)回不了農(nóng)村，也不想回農(nóng)村，更希望在城鎮(zhèn)安家。

目前農(nóng)民工市民化的時(shí)機(jī)成熟。現(xiàn)在80后的農(nóng)民工，占農(nóng)民工總數(shù)的70%左右。有調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的比例高達(dá)85%。再過(guò)5-10年，2000年后出生的農(nóng)民工將成為農(nóng)民工群體的一個(gè)重要組成部分，其受教育程度、對(duì)城市生活的向往、從事的行業(yè)等都決定了他們不會(huì)再回到農(nóng)村。

“讓農(nóng)民工成為歷史”要有時(shí)間表。盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化是人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵。人口城鎮(zhèn)化主要涉及到三個(gè)大問(wèn)題：一是就業(yè)；二是基本公共服務(wù)；三是基本住房保障。最大的難題是住房問(wèn)題。要采取多種辦法解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。比如，將符合條件的外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房的保障范圍；對(duì)招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，企業(yè)可以在依法取得的土地上建設(shè)一些農(nóng)民工的宿舍樓等。

城鎮(zhèn)化是未來(lái)我國(guó)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大潛力

青評(píng)論：諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨在幾年前講過(guò)一句話(huà)，他認(rèn)為影響21世紀(jì)進(jìn)程的兩件大事，一是中國(guó)的城鎮(zhèn)化，一是美國(guó)的高科技。中國(guó)的城鎮(zhèn)化，對(duì)世界有何意義？

遲福林：我不久前在歐洲訪問(wèn)，一位挪威的學(xué)者表示，挪威和中國(guó)的區(qū)別在于，中國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)的很多政策和行動(dòng)對(duì)世界會(huì)有至關(guān)重要的影響。不久前，李克強(qiáng)總理出訪歐洲時(shí)表示，今后五年，中國(guó)將進(jìn)口10萬(wàn)億美元左右的商品，而城鎮(zhèn)化在其中的作用不可忽視。城鎮(zhèn)化是中國(guó)的戰(zhàn)略機(jī)遇，對(duì)世界也有重要影響。未來(lái)10年我國(guó)如果保持7%-8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也將對(duì)世界經(jīng)濟(jì)再平衡做出重大貢獻(xiàn)。

人口城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的消費(fèi)需求。2010年，我國(guó)消費(fèi)總量是16萬(wàn)億元。2011年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出比約為3.3:1。未來(lái)10年左右，通過(guò)徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求將有望達(dá)到45-50萬(wàn)億元左右，由此，我國(guó)將基本形成消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局。人口城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的投資需求。未來(lái)10年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率若年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，將再增加2億農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，加上現(xiàn)有的農(nóng)民工，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右。按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬(wàn)元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算，也能夠增加40萬(wàn)億元的投資需求。

人口城鎮(zhèn)化將支撐我國(guó)未來(lái)10年的中速增長(zhǎng)。人口城鎮(zhèn)化在未來(lái)8～10年將給我國(guó)帶來(lái)百萬(wàn)億的需求。即使只有70～80萬(wàn)億元，未來(lái)10年我國(guó)也可以保持7%左右的增長(zhǎng)。在目前世界經(jīng)濟(jì)低迷的狀態(tài)下，由城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的百萬(wàn)億的內(nèi)需，可以說(shuō)是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大潛力，也將為世界經(jīng)濟(jì)再平衡做出貢獻(xiàn)。

青評(píng)論：在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，如何解決農(nóng)民土地問(wèn)題？

遲福林：這些年，城鎮(zhèn)化中暴露出來(lái)的農(nóng)地問(wèn)題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)。農(nóng)村征地強(qiáng)拆、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等問(wèn)題，深層次的原因在于農(nóng)地實(shí)際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體。由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過(guò)承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進(jìn)城，由此導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。

為此，應(yīng)盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，可以收獲多方面的改革紅利。首先，有利于使農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)或流轉(zhuǎn)所得的資本進(jìn)城，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其次，有利于推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。

需要指出的是，土地不是國(guó)家無(wú)償給農(nóng)民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地。就是說(shuō)，農(nóng)民工的市民權(quán)利不能以土地權(quán)利換取。從法律上保障農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，在嚴(yán)格用途管制的前提下，賦予農(nóng)民工對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要保障。文/孚言

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